32019R0947

Commission Implementing Regulation (EU) 2019/947 of 24 May 2019 on the rules and procedures for the operation of unmanned aircraft
  • Tillaga sem gæti verið EES-tæk

  • Gerð í skoðun hjá EES-EFTA ríkjunum

  • Drög að ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar í skoðun

  • Ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar samþykkt en hefur ekki öðlast gildi

  • Tekin upp í EES-samninginn og í gildi

  • Tekin upp í EES-samninginn en ekki lengur í gildi

Staða og svið tillögu/gerðar

Staða tillögu/gerðar ESB gerð hefur ekki öðlast gildi þar sem hún er háð gildistöku annarra ákvarðanna sameiginlegu nefndarinnar
Svið (EES-samningur, viðauki) 13 Flutningar, 13.06 Almenningsflug
Ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar (JCD) 115/2023
Samþykktardagur ákvörðunar sameiginlegu nefndarinnar

Almennar upplýsingar

Útdráttur

Reglugerðir 2019/945 og 2019/947 eru settar í framhaldi af setningu nýrrar grunnreglugerðar í flugi 2018/1139, um EASA. Í framhaldi af setningu hennar lá fyrir að Evrópusambandið myndi setja reglur um ýmsa þætti flugs þar á meðal um flug ómannaðra loftfara. Í reglugerð 2019/947 eru reglur um starfsemi með ómönnuð loftför og um þá sem stunda slíka starfsemi. Í reglugerð 2019/945 eru kröfur til hönnunar, vottunar, markaðseftirlits og tengdra atriða á þessu sviði. Nokkur kostnaður mun hljótast af innleiðingu reglnanna eins og má sjá í nánari umfjöllun um gerðirnar hér á eftir.

Nánari efnisumfjöllun

Inngangur: Hér er fjallað um tvær nátengdar reglugerðir Evrópusambandsins um flug með ómönnuðum loftförum. Auk annarra atriða eru fjárhagsleg áhrif þeirra það samofin að ekki verður skilið á milli. Reglugerðirnar eru því það nátengdar að eðlilegt er að fjalla um þær í einu lagi. Í reglugerð 2019/947 eru reglur um starfsemi með ómönnuð loftför og um þá sem stunda slíka starfsemi. Í reglugerð 2019/945 eru kröfur til hönnunar, vottunar, markaðseftirlits og tengdra atriða á þessu sviði.
Almenn umfjöllun og markmið: Það hefur legið fyrir í nokkurn tíma að EASA myndi þróa samræmdar reglur um flug með ómönnuðum loftförum. Með reglugerð 2018/1139, um EASA, voru gerðar ýmsar grundvallabreytingar á reglum um flug innan Evrópusambandsins. Reglurnar ná til flugreksturs, eftirlits með flugi og eftirlits með þeim sem reka loftför auk annarra atriða. Með reglugerð 2018/1139 ná reglur Evrópusambandsins á sviði flugs til fleiri atriða en var meðan eldri gerðir voru í gildi. Meðal nýmæla eru reglur um ómönnuð loftför og tengd kerfi (UAS), þ.e. þau kerfi sem þarf til að starfrækja þá og hafa með þeim eftirlit.
Hluti af þeim kröfum sem settar eru fram í þessum tveimur reglugerðum, einkum þó í reglugerð 2019/947, munu leysa af hólmi íslenska reglugerð um starfsemi fjarstýrðra loftfara nr. 990/2017. Í reglugerð 2019/945 er fremur að finna kröfur sem ekki er tekið á í íslensku reglugerðinni í dag. Þar er einkum um að ræða reglur um hönnun, framleiðslu og dreifingu, þ.m.t. markaðseftirlit. Reglugerð 2019/945 fjallar einnig um kröfur fyrir starfsemi þeirra sem starfrækja ómönnuð loftför innan Evrópusambandsins en eru með staðfestu í ríki utan þess.
Reglugerðirnar eru fyrst og fremst settar til að tryggja öryggi. Þær eru jafnframt miðaðar við að sem auðveldast verði fyrir þá sem nota ómönnuð loftför að átta sig á því hvaða kröfur eru gerðar til þeirra. Leitast var við að hafa reglurnar sambærilegar þeim sem gilda um hefðbundið flug. Sérstaklega var lögð á það áhersla við mótun reglugerðanna að finna jafnvægi milli þátta eins og öryggis, persónuverndar, umhverfis og verndar, e. security. Að síðust var lögð á það áhersla að tryggja samræmdar kröfur og stuðla þannig að frjálsu flæði vöru og hlúa að frekari þróun í umræddu sviði loftferða.
Efnisútdráttur
1. Almennt um 2019/945 og 2019/947: Í reglugerð 2019/947 felst meginþungi þeirra krafna sem fjalla þarf um á Íslandi. Í reglugerðinni er mælt fyrir um kröfur til starfsemi með ómönnuð loftför og til þeirra sem stunda starfsemi með slík loftför, hvort sem það eru einstaklingar eða fyrirtæki (sbr. 1. gr. reglugerð. 2019/947).
Í reglugerð 2019/945 eru settar fram kröfur til hönnunar, vottunar, markaðseftirlits og tengdra atriða. Þá er þar einnig fjallað um kröfur til starfsemi aðila frá með staðfestu í ríki utan Evrópusambandsins með ómönnuð loftför innan Sambandsins. Í þeirri reglugerð þarf helst að skoða hér á landi reglur um loftför sem þarf að votta. Þá er í henni einnig fjallað um dreifingu og markaðseftirlit.
Hafa ber í huga að EASA hefur ekki enn gefið út leiðbeiningar efni tengt þessum reglugerðum né hefur verið þróuð lýsing á því hvað er átt við með tilteknum skilyrðum til starfsemi, e. Standard Scenarios. Þessar leiðbeiningar munu hafa áhrif á hvernig reglunum verður beitt. Áætlað er að leiðbeiningarnar liggi fyrir í október 2019. Þá hefur EASA ekki birt reglur um sérstakt starfsemi á loftrými, e. U-space, sem getur haft nokkur áhrif á innleiðingu og starfsemi á þessu sviði í framtíðinni.
2. Starfsemi og flokkar starfsemi: Starfsemi ómannaðra loftfara er skipt í þrjá flokka skv. reglugerð 2019/947. Þær kröfur sem gerðar eru til loftfaranna miðast við stærð og tegund hinna ómönnuðu loftfara sem og áhættu sem af notkun þeirra stafar. Flokkun loftfaranna er síðan byggð á áhættunni. Við mat á áhættu er tekið mið af þáttum eins og hvort loftfar sé innan sjónlínu þegar það er notað, hvort það sé notað fyrir ofan svæði þar sem fólk gæti hafst við á auk annarra atriða. Flokkarnir eru:
Opin flokkur, e.Open Category: Fyrir þennan flokk þarf almennt hvorki leyfi, yfirlýsingu né tilkynningu um starfsemi. Til að loftför falli í þennan flokk þurfa þau að vera undir 25 kg, að þeim sé ekki flogið yfir fólki og að flogið sé innan sjónlínu. Við tiltekin skilyrði sem lýst er í 14. gr. í 2019/947 þarf þó að skrá loftför í þessum flokki en ábyrgðarmenn geta gert það sjálfir. Opna flokknum er skipt í þrjá undirflokka sem lýst er í viðauka.
Sérstakur flokkur, e. Specific Category: Þau loftför sem ekki falla undir opin flokk, t.d. vegna stærðar eða tegundar starfsemi, falla hér undir. Annað hvort þarf að sækja um leyfi til starfseminnar eða tilkynna um hana. Hvort tilkynna þarf eða sækja um leyfi byggir á áhættumati og mildandi ráðstöfunum ef um þær er að ræða. Reglugerðin felur í sér forskriftir að slíku áhættumati. Við sérstök skilgreind skilyrði starfsemi. e. Standard Scenario, er nægjanlegt að senda inn yfirlýsingu um starfsemina. Þessi skilyrði hafa þó ekki enn verið birt en EASA áætlar að gera þau opinber síðar á árinu.
Vottaður flokkur, e. Certified: Gerðar eru ítarlegustu kröfurnar til loftfara sem falla í þennan flokk. Flokkunin byggir á tilteknum hönnunarkröfum og/eða tegundar starfsemi. Í þennan flokk falla loftför sem á að starfrækja yfir mannfjölda, eru til fólksflutninga eða til flutninga á hættulegum varningi. Loftför sem falla í þennan flokk þarf að votta sérstaklega. Einnig þarf að votta starfsemi þess aðila sem starfrækir loftfarið og eftir atvikum flugmenn.
Reglugerð 2019/947 felur í sér nánari fyrirmæli um útfærslu á hverjum flokki og undirflokka og þau skilyrði sem um þá gilda.
3. Skráning vegna starfsemi: Í 14. gr. er m.a. fjallað um skráningu þeirra sem starfrækja ómönnuð loftför. Skráningin er víðtæk:
Opinn flokkur: Þó svo að ekki þurfi leyfi fyrir starfsemi í þessum flokki þurfa þeir sem starfrækja loftfar sem fellur í þennan flokk og er þyngra en 250 gr. eða felur í sér hreyfiorku sem er meiri en 80J að skrá sig sjálfir í þar til gerðan gagnagrunn. Þetta á einnig við um starfsemi annarra loftfara sem eru búin tilteknum búnaði óháð þyngd.
Samgöngustofa gerir ráð fyrir að við gildistöku reglugerðanna verði nokkur þúsund ómönnuð loftför hérlendis skráningarskyld. Flest eru þó þannig að ábyrgðarmenn þeirra geta skráð þá sjálfir. Þetta á þó eftir að koma betur í ljós þegar leiðbeiningar efni EASA hefur verið gefið út.
Sérstakur flokkur: Öll loftför sem falla í þennan flokk skulu skráð. Skráningarnúmer skal vera sjáanlegt á loftfarinu.
4. Lofthæfi og skráning loftfara: Í meginatriðum felur reglugerð 2019/47 í sér, ásamt viðeigandi tengingum í reglugerð 2019/945, að skipta þurfi ómönnuðum loftförum í tvennt að teknu tilliti til þeirrar starfsemi sem þau eru notuð til. Annars vegar eru loftför sem eru ekki vottuð og hins vegar þau sem eru vottuð. Loftför sem eru vottuð þurfa skrásetningu samkvæmt ICAO Annex 7. Til þeirra eru gerðar kröfur um lofthæfi samkvæmt svokölluðum Part-M. Gert er ráð fyrir að skrásetning vottuðu loftfaranna verði eins og tíðkast með önnur loftför, t.d. atriði eins og að þau þurfi að vera afskráð í öðrum löndum áður en hægt er að skrá þau hér og þá í miðlægðum grunni samkvæmt. gr. 74 í reglugerð 2018/1139. Um loftför sem ekki eru vottuð gilda sveigjanlegri reglur.
5. Loftrými: Um loftrými gildir almennt takmörkunin 120 m frá jörðu (UAS.OPEN.010). Þegar farið er út fyrir þau mörk þurfa sem dæmi ómönnuð loftför sem falla í opna flokkinn að uppfylla ítarlegri skilyrði en um þann flokk gilda almennt. Í þeim tilfellum þarf ýmist að gera áhættumat fyrir einstök tilvik eða fá vottaða starfsemi. Hvoru tveggja kallar á umfjöllun þeirra sem sjá um loftrými bæði hjá Samgöngustofu og Isavia.
Uppfylla þarf kröfur reglugerðar reglugerð (ESB) nr. 923/2012 um sameiginlegar flugreglur (SERA) fyrir hvoru tveggja sérstakan flokk og vottaðan flokk, e. Specific og certified. Þar sem reglugerð 923/2012 er ekki beitt á Íslandi þarf að huga að aðlögun er reglugerð 2019/947 verður tekin inn í EES-samninginn. Í skoðun er að beita SERA innan lofthelginnar en endanleg ákvörðun hefur ekki verið tekin. Reiknað er með að drög að reglum um svokallað U-space liggi fyrir frá EASA í desember 2019. Þær munu þarfnast sérstakrar umfjöllunar.
6. Önnur atriði:
· Í 13. gr. reglugerðar 2019/947 er fjallað um notkun sem felur í sér flug milli landa, e. Crossborder operations. Ekki verður fjallað nánar um það hér.
· Einnig eru sérstakar kröfur gerðar til þeirra sem starfrækja kerfi tengd ómönnuðum loftförum (UAS), þ.e. þau kerfi sem þarf til að starfrækja þá og hafa með þeim eftirlit sem eru með staðfestu í ríki utan Evrópusambandsins, e. Third Country Operators, í reglugerð 2019/945. Almennt á starfsemi með þau loftför að vera samkvæmt reglugerð 2019/947. Eftirlit með starfsemi umræddra loftfara verður í því ríki þar sem starfsemin er fyrirhuguð.
· Í reglugerð. 2019/945 er fjallað um kröfur til hönnunar og framleiðslu allra ómannaðra loftfara sem falla undir reglugerð. 2019/947. Í reglugerðinni er skilgreint í hvaða tilvikum hönnun og framleiðsla er háð vottun.
· Reglugerð 2019/945 fjallar einnig um aðgengi að markaði, frjálst flæði vöru og markaðseftirlit. Þessi málefni falla undir önnur stjórnvöld en Samgöngustofu. Meðal annars er gerð að lágmarki krafa um CE merkingar.
Umsögn: helstu breytingar, mati á umfangi, og áhrif hér á landi:
Almennt: Samgöngustofa telur almennt jákvætt að samræmt regluverk sé sett um starfsemi ómannaðra loftfara, einkum m.t.t. öryggis og verndar. Jafnframt er bent á í þessu sambandi að kröfurnar eru ítarlegar. Í þeim er kallað á skráningu loftfara sem eru allt niður í 250 gr. ásamt tilheyrandi skráningarkerfum, leyfisveitingum, upplýsingamiðlun og kynningarstarfi. Sá hluti reglnanna sem er um framleiðslu og starfsemi á vegum aðila utan Evrópusambandsins mun væntanlega hafa minni áhrif hér á landi, a.m.k. til að byrja með.
Verkefni Samgöngustofu í tengslum við ómönnuð loftför eru í megindráttum svipuð og þau sem þegar tíðkast. Kröfurnar eru hins vegar annars eðlis og verkefnið er ekki með þeim hætti að hægt sé að sameina þau núverandi eftirlitsstarfsemi nema að hluta. Sá hluti þeirrar þeirra verkefna sem nú bætast við og snýr að vottuðum loftförum er hægt að samræma þeim verkefnum sem fyrir eru. Að öðru leyti er um sjálfstætt verkefni að ræða sem þarf að halda utan um með sérstökum hætti.
Breytingar frá núverandi reglugerð eru umfangsmiklar. Hlutverk Samgöngustofu eykst umtalsvert eins og var fyrir séð og kom fram í áhrifamati Samgöngustofu á reglugerð 2018/1139. Beiting Evrópureglna um ómönnuð loftför mun kalla á sérhæfðan mannskap hjá Samgöngustofu líkt og gerst hefur í nágrannaríkjum og gera þarf ráð fyrir því í rekstraráætlun/fjárhagsáætlun stofnunarinnar.
Helstu verkefni: Verklag og upplýsingagjöf:
· Verklagsreglur um afgreiðslu heimilda til einstaklinga og fyrirtækja, skráningar og eftirlit.
· Veiting heimilda skv. tilgreindum kröfum til fyrirtækja og einstaklinga.
· Eftirlit með starfsemi, þ.m.t. þróun og framkvæmd eftirlits.
· Eftirfylgni og greiningar í tengslum við flugatvik.
· Auglýsinga- og kynningarstarf til að fá núverandi eigendur til að skrá sig og að taka námskeið.
· Upplýsingagjöf til þeirra sem annast starfsemi t.d. upplýsingar á stafrænu formi um svæði þar sem ekki er heimilt að fljúga í loftrýminu sem og kynningarefni, þ.m.t. til almennings.
· Gagnagrunnar og kerfi:
· Hönnun og uppsetning skráningarkerfis, þ.m.t til sjálfskráningar á starfsemi.
· Aðlögun á núverandi loftfaraskrá fyrir vottuð loftför.
· Hönnun, uppsetning og eftirlit með vefnámskeiði og vefprófi fyrir flugmenn og almenn umsýslu með því.
· Upplýsingar um bannsvæði á stafrænu formi.
Önnur verkefni:
· Samstarf við innflytjendur og þá sem selja ómönnuð loftför.
· Þjálfun eftirlitsmanna og samstarf við nágrannaþjóðir. Þrír fundir eða námskeið erlendis á hverju ári. Einnig kemur til þjálfun annarra sérfræðinga t.d. varðandi loftrými og lofthæfi.
Ýmislegt: Með gildistöku reglugerðar 990/2017 um fjarstýrð loftför útbjó Samgöngustofa kostnaðarmat þar sem fram kom að gert var ráð fyrir að ráða þyrfti sérstakan starfsmann, auk þess sem annar kostnaður, svo sem kynningar- og þjálfunarkostnaður var nánar tilgreindur. Þær reglugerðir sem hér eru til umfjöllunar eru annars eðlis og mun umfangsmeiri. Ákvarða þarf hvernig verkefninu verður best fyrir komið innan Samgöngustofu.
Ákvarða þarf gjaldtöku vegna skráningar og annað sem tengist þeim kostnaði sem um er að ræða. Erfitt er að meta eðlilegar ráðstafanir í gjaldskrá og kostnað fyrir þá sem starfrækja ómönnuð loftför áður en leiðbeiningar efni og upplýsingar um nánari útfærslu liggja fyrir.
Í þessu mati er ekki lagt mat á ráðstafanir sem þarf að gera t.d. hjá Neytendastofu vegna markaðseftirlits. Athuga skal að öll leyfi og undanþágur sem gefnar hafa verið út skv. núgildandi reglugerð. skulu uppfylla kröfur skv. nýju reglugerðunum eigi síðar en í júní 2021. Ný starfsemi skal uppfylla nýju kröfurnar við gildistöku krafnanna.
Lagastoð fyrir innleiðingu gerðar: Lagastoð er að finna í 2. gr. laga um loftferðir, nr. 60/1998. Innleiðing verður með með nýjum reglugerðum.
Unnið er að frumvarpi um breytingar á loftferðalögum vegna reglugerðar Evrópusambandsins 2018/1139. Þar verða sérstakök ákvæði um dróna. Væntanlega taka þessar reglugerðir taka ekki gildi fyrr en það frumvarp hefur verið samþykkt á Alþingi. Við það yrði til ný lagastoð
Mat eða tilgreining á kostnaði hins opinbera, sveitarfélaga og atvinnulífs og almennings, ef einhver er:
Starfsmenn / kostnaður:
1. Samgöngustofa gerir ráð fyrir tveimur almennum eftirlitsmönnum með ómönnuðum loftförum í 100% starfi hvor. Meginumfjöllunarefni þeirra verður starfsemi loftfara sem ekki þarf að votta. Reiknað er með nokkurri vinnu í lofthæfis- og flugrekstrardeild vegna óvottaðra loftfara. Gera má ráð fyrir 50% stöðugildi árið 2020 og aukningu síðar. Þetta atriði mun skýrast nánar þegar leiðbeiningar verða gefnar út. Áætlaður kostnaður á ári er 35.000.000 kr.
2. Samgöngustofa gerir ráð fyrir 4 mánaða gagnagrunns og vefhönnunarvinnu, þar sem gert er ráð fyrir starfsmanni í 100% starfi fyrir skráningar (sjálfskráningar) auk prófakerfa fyrir flugmenn. Kostnaður er mjög háður útfærslu. Áætla má að lágmarki 4.000.000 kr.
3. Samgöngustofa gerir ráð fyrir 100% starfi starfsmanns í tengslum við auglýsingar og kynningar í 1 mánuð á ári. Mest áhersla verði lögð á kynningar í upphafi gildistöku og síðan í ársbyrjun og snemma sumars ár hvert. Áætlaður kostnaður er 1.500.000 kr.
4. Gert er ráð fyrir kostnaði vegna þjálfunar og funda til að samræma reglur og framkvæmd: 3.000.000 kr.
5. Annar kostnaður t.d. breyting á loftfararskrá: 1.000.000 kr.
Kostnaður samkvæmt lið 1 og 3 fellur til árlega, samtals 36.500.000 kr. Kostnaður samkvæmt liðum 2, 4 og 5 eru fellur til einu sinni, samtals 8.000.000 kr.
Samtals er gert ráð fyrir kostnaði í þetta verkefni árið 2020 m.v. að starfsmenn verði settir í verkefni, skráningarkerfi og gagnagrunnar þróaðir ásamt kynningarefni um 30 m.kr. Þá er ekki gert ráð fyrir kostnaði vegna upplýsinga um bannsvæði á stafrænu formi. Sá kostnaður gæti fallið á Isavia en um það yrði tekin sérstök ákvörðun. Kostnaður gæti orðið allt að 10.000.000 kr. við kaup á sérhæfðu kerfi líkt og eru starfrækt í öðrum ríkjum.
Skörun við starfssvið annarra ráðuneyta: Það er skýr tilvísun í viðeigandi markaðseftirlit í reglugerð 2019/945. Því er bent á atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið og Neytendastofu.
Lárétt álitaefni: -Sektir, aðrar refsingar, stofnanir, lönd utan EES: Ekki um það að ræða
Þörf fyrir athugasemdir EFTA-ríkja / Aðlaganir sem þegar eru í gildi vegna undanfarandi gerða: Ekki um það að ræða.

Staða innan stjórnsýslunnar

Stofnun hefur lokið yfirferð
Þörf á aðlögun í ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar Ekki þörf á aðlögun
Fagráðuneyti hefur lokið vinnu við upplýsingablað og samþykkir drög að ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar
Utanríkisráðuneyti hefur veitt samþykki fyrir því að drög að ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar séu send til ESB

Innleiðing

Innleiðing Reglugerð - breyting eða ný
Tilgreinið hvaða lög eða reglugerð þarf að setja eða breyta Lagastoð er að finna í 2. gr. laga um loftferðir, nr. 60/1998. Innleiðing verður með með nýjum reglugerðum.
Staða innleiðingarvinnu Innleiðing ekki hafin

Áhrif

Áætlaður kostnaður hins opinbera Aukakostnaður

Ábyrgðaraðilar

Ábyrgt ráðuneyti Innviðaráðuneytið
Ábyrg stofnun Samgöngustofa

Samþykktar gerðir birtar í Stjórnartíðindum ESB

CELEX-númer 32019R0947
Samþykktardagur hjá ESB
Samþykkt tilvísun í Stjórnartíðindi ESB OJ L 152, 11.6.2019, p. 45
Þennan dag skulu skilyrði uppfyllt í ESB

Vinnslustig (pipeline stage)

Samþykktardagur i ESB

Ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar

Sendingardagur EFTA á drögum að ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar til framkvæmdastjórnarinnar
Samþykktardagur
Tilvísun í EES-viðbæti EEA Supplement No 81, 9.11.2023, p. 75
Tilvísun í stjórnartíðindi ESB OJ L, 2023/02264, 9.11.2023