Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins, sem breytir tilskipun 2003/87/EB um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir og á ákvörðun (ESB) 2015/1814 um að koma á fót og starfrækja markaðsstöðugleikasjóð fyrir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. - 32023L0959

Tilskipun (ESB) 2023/959 sem hér er til umfjöllunar (hér eftir nefnd „tilskipunin“) er hluti af Fær í 55 aðgerðarpakka ESB og felur í sér viðamiklar breytingar á reglum um viðskipti með losunarheimildir, sem er eitt af mikilvægustu stjórntækjum ESB til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Samkvæmt gildandi reglum (tilskipun 2003/87/EB ásamt síðari breytingum) nær núverandi viðskiptakerfi ESB yfir losun frá raforkuframleiðslu (með brennslu jarðefnaeldsneytis), tiltekinni iðnaðarstarfsemi og flugstarfsemi innan EES. Í tilskipuninni eiga viðskipti með losunarheimildir að spila enn stærra hlutverk en áður við að ná markmiðum sambandsins í loftslagsmálum. Helstu efnisþættir tilskipunarinnar (tilvísanir til ákvæða eiga við um ný eða breytt ákvæði tilskipunar 2003/87/EB nema annað sé tekið fram): Sjóflutningar felldir undir gildissvið viðskiptakerfisinsMeð tilskipuninni er starfsemi á sviði sjóflutninga sem heyrir undir reglugerð (ESB) 2015/757 um vöktun losunar frá sjóflutningum, sem er hluti EES samningsins, felld undir gildissvið viðskiptakerfisins. Þetta felur í sér að frá og með árinu 2024 verður skylt að standa skil á losunarheimildum vegna losunar koldíoxíðs frá farþega- og flutningaskipum yfir 5.000 brúttótonnum.  Árið 2027 bætast grunnsævisskip yfir 5.000 brúttótonnum við viðskiptakerfi með losunarheimildir og skulu skipafélög sem starfrækja slík skip gera upp losunarheimildir fyrir það ár fyrir 30. september 2028. Fyrir 31. desember 2026 verður lagt mat á fýsileika þess að bæta við grunnsævisskipum og flutningaskipum á stærðarbilinu 400 – 5000 brúttótonn. Þessir skipaflokkar hafa verið felldir inn í reglugerð um vöktun með breyttri reglugerð 2023/957. Skyldan nær til allrar losunar (100%) vegna ferða milli hafna innan ESB, allrar losunar (100%) sem verður meðan skip er í höfn í ESB og helmings losunar (50%) vegna ferða milli hafnar innan ESB og hafnar í þriðja ríki, sbr. 1. tölul. 3. gr. g. Skyldan hvílir á skipafélögum (shipping companies), þ.e. eiganda skips eða öðrum aðila sem ber ábyrgð á rekstri skips og hefur skuldbundið sig til að uppfylla kröfur reglugerðar (EB) nr. 336/2006 um kóða Alþjóðaflugmálastofnunarinnar um öryggisstjórnun skipa (ISM-kóða), sbr. nánari skilgreiningu v-liðar 3. gr. Skyldan verður innleidd í áföngum; skila þarf losunarheimildum vegna 40% losunar ársins 2024, 70% losunar ársins 2025 og 100% losunar frá og með árinu 2026, sbr. 3. gr. ga.  Samkvæmt tilskipuninni verður losunarheimildum ekki úthlutað endurgjaldslaust til skipafélaga. Ef í ljós kemur misræmi milli sannreyndrar losunar og fjölda þeirra heimilda sem skilað er fyrir árin 2024 – 2025 verður fjöldi losunarheimilda felldur úr viðskiptakerfinu í samræmi við þann mismun, í stað þess að þær losunarheimildir verði boðnar upp. Skipafélögum sem heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins, verður skipt niður á umsjónarríki innan ESB sem bera ábyrgð á að framfylgja reglum kerfisins. Skipafélag (e. shipping company) er skilgreint  í w-lið 3. gr. með eftirfarandi hætti: „skipafélag“: skipseigandinn eða önnur stofnun eða einstaklingur, s.s. framkvæmdastjóri eða skipamiðlari þurrleiguskipa, sem hefur tekið á sig ábyrgð á rekstri skipsins fyrir hönd skipseiganda og sem hefur með því að takast þessa ábyrgð á hendur gengist við öllum skyldum og þeirri ábyrgð sem felast í alþjóðakóðanum um öryggisstjórnun skipa og mengunarvarnir (ISM-kóðinn) sem sett er fram í I. viðauka við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 336/2006. Þá kemur fram í 3. gr. gc. að aðildarríkin skulu gera nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja að þegar annar aðili en skipafélagið tekst á hendur, með samningsbundnu fyrirkomulagi, endanlega ábyrgð á eldsneytiskaupum eða á rekstri skipsins, eða hvort tveggja, eigi skipafélagið rétt á endurgreiðslu frá viðkomandi aðila vegna kostnaðar sem stafar af innskilum losunarheimilda. Að því er varðar þessa grein er rekstur skips skilgreindur sem starfsemi sem tekur til ákvarðana um flutning farms, leiðarval eða hraða, sbr. 2. mgr. 3. gr. gc. Ef skipafélag er skráð í aðildarríki ESB heyrir það undir umsjón þess ríkis, en skipafélag sem skráð er utan ESB heyrir undir umsjón þess aðildarríkis þar sem skip viðkomandi félags hafa komið oftast til hafnar á síðastliðnum tveimur vöktunarárum í tengslum við ferðir sem falla undir gildissvið kerfisins, sbr. a- og b-lið 1. mgr. 3. gr. gf. Ef um engar ferðir var að ræða sem féllu undir gildissvið kerfisins á síðustu tveimur vöktunarárum skal umsjónarríkið vera aðildarríki þar sem fyrsta slík ferð skips hófst, sbr. c-lið sömu málsgreinar. Framkvæmdastjórn ESB gefur út lista fyrir 1. febrúar 2024 yfir skipafélög sem stunduðu sjóflutninga sem heyra undir gildissvið kerfisins frá ársbyrjun 2023 og hvaða aðildaríki þau tilheyra. Fyrir 1. febrúar 2026 og á tveggja ári fresti þaðan af skal gefin út uppfærður listi yfir skipafélög sem hafa færst yfir í umráð eftirlitsstofnunnar annars ríkis sbr. b-lið 2. mgr.  3. gr. gf. Fyrir 1. febrúar 2028 og fjórða hvert ár þar eftir mun uppfærður listi yfir skipafélög, sem eru ekki lengur skráð á aðildarríki, og  birtur, sbr. 1 tölul. (c), 3. gr. gf. Helsta áhætta á kolefnisleka fyrir sjóflutninga er tilfærsla á höfnum þar sem gámum er umskipað. Fyrir 31. desember 2023 mun framkvæmdastjórnin gefa út lista yfir „aðliggjandi gámaflutningahafnir” og skal listinn uppfærður annað hvert ár þar eftir. Gámaflutningahafnir eru skilgreindar sem hafnir þar sem umskipun er yfir 65% af allri meðferð með gáma við höfnina og höfnin er í minna en 300 sjómílna fjarlægð frá höfn innan aðildaríkis. Umskipun er skilgreind þegar gámur er affermdur af skipi í þeim eina tilgangi að vera fermdur á annað skip. Listinn mun ekki ná yfir hafnir í þriðju ríkjum þar sem beitt er aðgerðum sem jafngilda þeim sem eru settar fram í ETS tilskipuninni. Samkvæmt  2. og 3. mgr. 3. gr. gg mun framkvæmdastjórnin annað hvert ár frá 2024 skila skýrslu um undanbrögð frá kerfinu, þ.m.t. breytingum á flutningum yfir í aðrar flutningsleiðir eða flutning yfir til annarra hafna utan sambandsins. Framkvæmdastjórnin mun einnig meta áhrif kerfisins á m.a. aukinn flutningakostnað og breytingar á samkeppnishæfni flutningafyrirtækja aðildaríkjanna.Umfang umskipunar í starfsemi við íslenskar hafnir eða flutningum til Íslands er óljóst þegar þetta er skrifað. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. ga. skal fram til 31. desember 2030 úthluta hluta losunarheimilda til aðildarríkja þar sem hlutfall skipafélaga, sem heyra undir umsjón þess ríkis, eru fleiri en 15 skipafélög á hverja milljón íbúa. Miða skal við mannfjölda aðildarríkja árið 2020 og á grundvelli gagna sem liggja fyrir varðandi tímabilið frá 2018 – 2020. Fjöldi losunarheimilda sem úthluta skal samkvæmt grein þessari skal samsvara 3,5% af viðbótarfjölda losunarheimilda sem koma inn í viðskiptakerfið vegna sjóflutninga, þ.e. 78.4 milljónir losunarheimildir, sbr. 3. mgr. 9. gr. Er þetta gert til að koma til móts við þjóðir þar sem skipaflutningar er talin vera sérstaklega mikilvæg atvinnustarfsemi. Um vöktun, skýrslugjöf og vottun vegna losunar frá sjóflutningum gilda áfram ákvæði reglugerðar (ESB) 2015/757, sbr. 3. gr. gb og 3. gr. gc. Athuga ber að tilskipunin felur í sér tilteknar breytingar á umræddri reglugerð, sjá nánari umfjöllun undir 11. lið hér að neðan. Um skipafélög gilda sömu reglur um viðurlög og eiga við um aðra aðila sem falla undir  viðskiptakerfið, þ.á.m. um birtingu nafna og sektir, sbr. 2. og 3. mgr. a 16. gr. Að auki er gert ráð fyrir því að ef skipafélag vanefnir skyldu til að skila losunarheimildum vegna ferða skips, sé hægt að gefa út bann (e. expulsion order) gagnvart viðkomandi skipafyrirtæki sem gildir í öllu sambandinu og hefur þau áhrif að aðildarríki skulu synja skipum frá fyrirtækinu um aðgang að höfn, sbr. 11. mgr. a, 16. gr. Ef skip er skráð innan ESB getur viðkomandi fánaríki kyrrsett skipið þar til skipafyrirtækið hefur staðið skil á nægum fjölda losunarheimilda, sbr. sömu málsgrein. Líkt og rakið var hér að framan verður losunarheimildum sem gefnar verða út vegna sjóflutninga bætt við heildarfjölda losunarheimilda í viðskiptakerfinu og er fjöldi þeirra 78.4 milljónir losunarheimilda, sbr. 3. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar. Fjöldi losunarheimilda vegna sjóflutninga samsvarar losun áranna 2018 og 2019, byggt á upplýsingum í skýrslum samkvæmt reglugerð (ESB) 2015/757, að teknu tilliti til línulegs samdráttarstuðuls frá og með árinu 2021, sbr. nánari umfjöllun undir 2. lið hér á eftir.Framkvæmdastjórninni ber fyrir 30. september 2028 að meta hvort tilefni sé til að endurskoða reglur viðskiptakerfisins um sjóflutninga, m.a. með tilliti til þeirra reglna sem kunna að vera samþykktar á vettvangi Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar um hnattrænar markaðstengdar aðgerðir til að draga úr losun frá alþjóðlegum siglingum, sbr. 3. gr. gg. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. gg., skal framkvæmdastjórnin endurskoða tilskipuninaef til þess kemur að Alþjóðasiglingamálastofnunin (e. International Maritime Organization eða „IMO“) setji á laggirnar alþjóðlegar markaðstengdar  ráðstafanir i til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá skipaflutningum. Í þessu sambandi  skal framkvæmdastjórnin skila skýrslu til Evrópuþingsins og ráðsins, innan 18 mánaða frá samþykkt (e. adoption) slíkra ráðstafana og áður en slíkar ráðstafanir koma til framkvæmda. Ef Alþjóðasiglingamálastofnunin hefur ekki skilgreint alþjóðlegar markaðs aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda frá skipaflutningum í samræmi við markmið Parísarsáttmálans, og sem hafa  að minnsta kosti sambærileg áhrif og aðgerðir Sambandsins, fyrir 2028, mun framkvæmdastjórnin skila skýrslu til Evrópuþingsins og ráðsins þar sem lagt er mat á þörfina fyrir því að hækka kröfur um skil á losunarheimildum vegna sjóflutninga til og frá aðildaríkjum sambandsins umfram 50% af losun siglinganna til að ná fram markmiðum Parísarsáttmálans, sbr. 2. mgr. 3. gr. gg. Í skýrslunni skal ráðið meta hvort eitthvert þriðja ríki hafi innleitt markaðsaðgerðir og hvort að áhætta sé á auknum undanbrögðum frá kerfinu, þ.m.t. flutningur athafna til annarra hafna utan sambandsins eða aðra flutningsmáta. Jafnframt skal framkvæmdastjórnin gefa út breytingar á tilskipun þessari, ef þess gerist þörf, í samræmi við loftslagsmarkmið sambandsins fyrir 2030 og fyrir kolefnishlutleysi skilgreint í reglugerð 2021/1119 til að tryggja samræmi milli innleiðingar alþjóðlegs viðskiptakerfis og ETS kerfisins og koma í veg fyrir tvítalningu, sbr. c-lið 1. mgr. 3. gr. gg. Hækkun línulegs samdráttarstuðuls og heildarfjöldi losunarheimilda.Línulegur samdráttarstuðull viðskiptakerfisins (e. linear reduction factor)  verður 4,3% frá árinu 2024 til 2027 og 4,4% frá árinu 2028, í stað 2,2% áður, sbr. 3. mgr. 9. gr.Jafnframt kemur fram í 1. málsl. 3. mgr. sama ákvæðis að árið 2024 muni heildarmagn losunarheimilda alls Sambandsins lækka um 90 milljónir losunarheimilda. Árið 2026 mun heildarmagn losunarheimilda alls Sambandsins lækka um 27 milljónir losunarheimilda. Aftur á móti koma 78,4 milljónir losunarheimilda inn í sameiginlegan pott losunarheimilda vegna innleiðingu skipaflutninga. Samkvæmt ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2023/1575 verður heildarfjöldi losunarheimilda (e. Union-wide quantity of allowances) fyrir árið 2024 1.386.051.745 losunarheimilda. Ákvörðunin hefur ekki verið innleidd í EES-samninginn þegar þetta er skrifað.  Breytingar á stöðu starfsstöðva í iðnaðiGerðar eru ýmsar breytingar á ákvæðum sem varða endurgjaldslausa úthlutun til staðbundinna starfsstöðva í iðnaði. Starfsstöð heyrir áfram undir gildissvið kerfisins þótt 20 MW mörkum sé ekki lengur náð.1. og 2. mgr., 2. gr. er skipt út. Þessi ákvæði kveða á um að tilskipun ESB 2003/87 skuli gilda um starfsemi sem listuð er í 1. og 3. viðauka og um þær gróðurhúsalofttegundir sem að listaðar eru í 2. viðauka. Í þessum ákvæðum fellst einnig að ef gerðar eru breytingar á framleiðsluferli starfsstöðvar, sem fellur undir viðskiptakerfið vegna brennslu eldsneytis í stöðvum með heildarnafnvarmaafli yfir 20 MW, og starfsstöðin nær í kjölfarið ekki lengur framangreindum mörkum til að falla undir kerfið (þ.e. 20 MW lágmarkinu), þá skal aðildarríkið þar sem að starfstöðin er staðsett leyfa viðkomandi rekstraraðila að velja um hvort að starfstöðin falli áfram undir ETS kerfið til loka yfirstandandi og næsta fimm ára tímabils (tímabil eru tiltekin í 1. undirgrein, 1. mgr. 11.gr.) eða einungis til loka yfirstandandi fimm ára tímabils.  Breytingin er gerð til að styðja við starfsstöðvar innan kerfisins sem draga úr losun með innleiðingu loftslagsvænna tækninýjunga, en þær hafa hag af því að vera áfram innan kerfisins og fá úthlutað losunarheimildum endurgjaldslaust. Breytingar á útfærslu árangursviðmiða2. mgr. 10. gr. a. tilskipunarinnar fjallar um ákvörðun árangursviðmiða. Framkvæmdastjórnin skal setja framseldar gerðir þar sem að endurskoðuð árangursviðmið eru sett fyrir endurgjaldslausa úthlutun en þau skulu sett í samræmi við ákvæði a-e. liðar í 3. undirgrein, 2. mgr. 10. gr. a. en ákveðnar breytingar eru þar gerðar á c., d., og e. lið. Reglum um árangursviðmið er breytt til að hvetja enn frekar til innleiðingar loftslagsvænna tækninýjunga. Skilgreiningum á tilteknum tegundum starfsemi í viðauka I er breytt til að tryggja tæknihlutleysi, vísað er til framleiðslugetu í stað brennslugetu og skilgreiningar og reiknireglur árangursviðmiða eru endurskoðaðar, sbr. 2. mgr. 10. gr. a. Gert er ráð fyrir því að árangursviðmið verði endurskoðuð fyrir tímabilið 2026-2030 með það að markmiði að draga enn frekar úr losun gróðurhúsalofttegunda og auka orkunýtni, sbr. 1. mgr. 10. gr. a. Tenging úthlutunar við orkuúttekt skv. tilskipun 2012/27/EBÞau nýmæli eru sett fram í 3. undirgrein, 1. mgr. 10. gr. a. í tilskipuninni að starfsstöðvum, sem skylt er að undirgangast orkuúttekt eða að innleiða ákveðið orkustjórnunarkerfi,  samræmi við tilskipun 2012/27/ESB um orkunýtni, skulu  fá 20% færri endurgjaldslausar losunarheimildir en ella ef ekki er farið eftir þeim tilmælum sem koma fram í orkuúttekt eða úr hinu vottaða orkustjórnunarkerfi  (nema ef endurgreiðslutími viðeigandi fjárfestinga er lengri en þrjú ár eða ef kostnaður við viðeigandi fjárfestinga er óhóflegur). Endurgjaldslausum losunarheimildum fækkar þó ekki ef hægt er að sýna fram á að aðrar ráðstafanir (e. other measures) hafi verið gerðar, sem leiða til samsvarandi samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda  og mælt var fyrir í orkuúttekt eða úr orkustjórnunarkerfi fyrir viðeigandi starfsstöð. Í þeim breytingum sem gerðar eru á 10. gr. a. tilskipunar 2003/87/EB  kemur einnig fram að Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins skuli setja frekari reglur með framseldum gerðum (e. delegated acts), með hliðsjón af þeim ákvæðum sem sett eru fram í tilskipun ESB 2012/27. Í þessum framseldu gerðum skal m.a. koma fram hvernig skuli beita 3. undirgrein, 1. mgr. 10. gr. a. til að tryggja jafnræði, umhverfisheillindi og samkeppnisstöðu starfsstöðva.  Þessar framseldu gerðir skulu til að mynda skilgreina tímalínur, viðmið fyrir viðurkenningu á orkunýtingarráðstöfunum sem hafa verið gerðar og viðmið fyrir aðrar ráðstafanir sem leiða til samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda.Haldið skal til haga að tilskipun 2012/27/EB um orkunýtni hefur ekki verið tekin upp í EES samninginn þegar þetta er skrifað. Þá segir í nýrri 5. undirgrein, 1. mgr. 10. gr. a. að fækkun endurgjaldslausra losunarheimilda um 20% og vísað er í að ofan, skuli einnig eiga við starfsstöðvar sem eru meðal þeirra 20% sem hafa hæsta losun fyrir hvern vöruflokk, í samræmi við þau árangursviðmið sem hafa verið sett, ef að þær starfsstöðvar hafa ekki útbúið loftslagshlutleysisáætlun fyrir 24. maí 2024 fyrir hverja starfstöð með starfsemi sem fellur undir tilskipun ESB 2003/87. . Framkvæmdastjórnin skal setja framkvæmdagerð þar sem m.a. er kveðið á um form loftslagshlutleysisáætlunarinnar, sbr. 2. undirgrein, 4. mgr., 10. gr. b.    Tenging viðskiptakerfisins við kerfi um kolefnisgjald á innflutning (CBAM)Tilskipunin felur í sér nýmæli um að engum losunarheimildum skuli úthlutað endurgjaldslaust vegna framleiðslu á vörum sem heyra undir nýtt kerfi um kolefnisjöfnunargjald yfir landamæri á innflutning (CBAM) og listaðar eru í viðauka 1 við reglugerð ESB 2023/956, sbr. 1. mgr. a., 10. gr. a. Þó er gert  ráð fyrir því að endurgjaldslaus úthlutun  til starfsstöðva sem framleiða umræddar vörur verði skert í áföngum; hún verði óbreytt í samræmi við reglur viðskiptakerfisins til loka 2025, en dragist saman frá og með árinu 2026. CBAM stuðull verður því 97,5%  árið 2026, 95% árið 2027, 90% árið 2028, 77,5% árið 2029, 51,5% árið 2030, 39% árið 2031, 26,5% árið 2032, 14% árið 2033. Frá 2034  mun enginn CBAM stuðull gilda, sbr. 1. mgr. a, 10. gr. a. Reglugerð ESB 2023/956 hefur ekki verið tekin upp í EES samninginn þegar þetta er skrifað. Gildissvið vegna vetnisframleiðslu rýmkarFramleiðsla á vetni (H2) og tilbúnu gasi þar sem framleiðslugetan er meiri en 5 tonn á dag heyrir nú undir viðskiptakerfið, sbr. breyting á tuttugustu og fjórðu línu í viðauka I ETS-tilskipunarinnar. Áður féllu einungis vetnisframleiðslur undir viðskiptakerfið sem framleiddu meira en 25 tonn á dag. Viðbót þessi þýðir að smærri vetnisframleiðendur, sem framleiða vetni með lítilli koltvísýringslosun, geti nú fengið úthlutað losunarheimildum sem þeir geta síðan endurselt á eftirmarkaði. Jafnframt munu fleiri framleiðsluaðferðir á vetni heyra undir kerfið þar sem orðalagið „með umbótum eða oxun að hluta“ er fjarlægt. Kolefnisföngun til notkunar í vörumÍ tilskipuninni er kveðið á um að ekki myndist skylda til að skila losunarheimildum vegna losunar á gróðurhúsalofttegundum sem eru varanlega bundnar með efnafræðilegum aðferðum í vöru þannig að þær berist ekki út í andrúmsloftið við venjulega notkun, sbr. 3. mgr. b 12. gr. Framkvæmdastjórninni er falið að setja reglur þar sem fram koma nánari skilyrði þess að gróðurhúsalofttegundir teljist hafa verið bundnar með þessum hætti, sbr. sömu málsgrein. Skil á losunarheimildumÍ nýrri  3. mgr. 12. gr. tilskipunarinnar kemur fram að fyrir 30. september ár hvert skulu ábyrgðarríki, aðildarríki og lögbært stjórnvald (e. administering authority), eins og við á, sjá til þessað rekstraraðilar hverrar stöðvar, hver flugrekandi og hvert skipafélag skili inn fjölda losunarheimilda sem samsvarar heildarlosun þess á næstliðnu almanaksári, og hafa verið sannprófaðar (e. verified) í samræmi við  15. gr. og 3. gr. ge. tilskipunarinnar, eins og við á. Frestur til að skila inn heimildum var áður 30. apríl.Þá má einnig benda á að breyting er gerð á fresti lögbærra yfirvalda til að veita úthlutun án endurgjalds. Nýr frestur er 30. júní en var áður 28. febrúar.Umhverfisstofnun telur breytingu þessa auka álagið á landstjórnanda skráningarkerfisins hjá stofnuninni sem þurfi að mæta með auknu fjármagni. Aðildarríki skulu einnig sjá til þess að nöfn þeirra rekstraraðila, flugrekstraraðila og skipafélaga sem ekki skila losunarheimildum í samræmi við ákvæði ETS tilskipunarinnar, sbr. 2. mgr. 16. gr. séu birt opinberlega.  Þá kemur fram í 1. mgr. 14. gr. að framkvæmdastjórnin skuli setja löggjöf með nánari útlistun á vöktun og skýrslugjöf varðandi losun, og þar sem það á við gögn um virkni (e. activity data), frá starfsemi sem útlistuð er í viðauka I ETS tilskipunarinnar, ásamt áhrifum frá flugstarfsemi, öðrum en frá koltvísýringi, í flugi sem heyrir undir ETS kerfið.   Breytingar á kröfum sem varða ráðstöfun tekna af uppboði losunarheimildaSú breyting er gerð í tilskipun þessari að  hlutfall uppboðsheimilda eykst verulega, m.a. vegna útvíkkunar á gildissviði kerfisins til sjóflutninga og nýs viðskiptakerfis fyrir byggingar og vegasamgöngur. Heimildir sem gefnar verða út til þessara geira verða að meginstefnu boðnar upp, en hluti þeirra rennur þó í sameiginlega sjóði ESB og í markaðsstöðugleikavarasjóð (e. market stability reserve). Samkvæmt þessu má ætla að tekjur af uppboði losunarheimilda muni aukast á komandi árum. Sem fyrr er miðað við að uppboðsheimildir skiptist milli aðildarríkja eftir tilteknum reglum, sem taka að meginstefnu mið af hlutdeild ríkja í heildarlosun viðkomandi geira á tilteknu viðmiðunartímabili. Þá er í fyrsta sinn sett fram afdráttarlaus skylda aðildarríkja til að verja öllum tekjum af uppboði losunarheimilda til loftslagsaðgerða, sbr. 3. mgr. 10. gr. (þ.e. losunarheimilda staðbundinnar starfsemi, flugstarfsemi og nú einnig sjóflutninga) en áður var eingöngu mælst til þess að a.m.k. helmingur teknanna rynni til slíkra aðgerða. Ekki er gerð krafa um tilteknar aðgerðir, heldur hefur tilskipunin að geyma lista yfir ýmsar tegundir aðgerða sem koma til greina. Þessar breytingar þarf að rýna betur m.t.t. gildissviðs EES samningsins. Breytingar á reglum um nýsköpunarsjóðNýja efnismikla málsgrein er að finna í 8. mgr. 10. gr. a. um nýsköpunarsjóðinn (e. Innovation Fund) sem stofnaður var með tilskipun (ESB) 2018/410, sem breytti tilskipun 2003/87/EB. Sjóðurinn á nú að styðja við nýsköpun á breiðari grundvelli en áður og með fjölbreyttari aðferðum, m.a. með samkeppnisútboðum þar sem hægt er að gera samninga sem tryggja fyrirsjáanleika í kolefnisverði og minnka þar með áhættu í fjárfestingum í loftslagsvænni tækni (carbon contracts for difference, CCD). Tilgangur sjóðsins er að styðja loftslagsvæna tækniþróun og framfarir í öllum geirum sem heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins (og er getið í viðaukum I-III). Nefndar eru fjölmargar tegundir verkefna sem sjóðurinn getur styrkt og er tiltekið að sérstök áhersla skuli vera á verkefni sem felast í þróun loftslagsvænnar tækni fyrir geira sem heyra undir reglugerð um kolefnisgjald á innflutning (CBAM), kolefnisföngun og geymslu (CCS), kolefnisföngun og notkun (CCU), framleiðslu endurnýjanlegrar orku o.fl. Framkvæmdastjórninni er falið að setja nánari reglur um starfsemi sjóðsins, þ.á m. um málsmeðferð og skilyrði úthlutunar. Samkvæmt 1. málsl. 8. mgr. 10. gr. a. skulu 345 milljón losunarheimildir renna í sjóðinn sem ella væri úthlutað endurgjaldslaust ásamt 80 milljón losunarheimildum frá heimildum sem ella færu í uppboð. Jafnframt skulu þær losunarheimildir sem teknar eru úr kerfinu á hverju ári gerðar sjóðnum aðgengilegar.Íslenskum aðilum er heimilt að sækja um úthlutun úr sjóðinum.                                                                                                                                                       Breytingar á reglum um nútímavæðingarsjóðÁ árunum 2021-2030 eiga 2% af heildarfjölda losunarheimilda sem boðnar eru upp að renna í nútímavæðingarsjóð (e. Modernisation Fund). Hlutverk hans er m.a. að nútímavæða orkukerfi og bæta orkunýtni í verr stæðum aðildarríkjum, sbr. 1. mgr. 10. gr. Í tilskipuninni er tilgreind  nánari útfærsla á almennum skilyrðum þess að aðildarríki fái úthlutað úr sjóðnum, sbr. 10. gr. d. Áskilið er að fjárfestingar séu í samræmi við markmið Græna evrópska sáttmálans (e. European Green Deal) og evrópsku loftslagslaganna (e. European Climate Law, reglugerð ESB 2021/1119). Auk þess eru tiltekin viðmið sett um fjárfestingar, þ.á m. er gert ráð fyrir afnámi stuðnings við fjárfestingar sem tengjast hvers kyns jarðefnaeldsneyti, ekki aðeins föstu jarðefnaeldsneyti eins og nú er. Sjóðurinn er því aðeins hugsaður fyrir úthlutun til verr stæðra aðildarríkja, þ.e. ríkja sem eru með lægri þjóðarframleiðslu en 60% af meðal þjóðarframleiðslu aðildarríkjanna árið 2013. Fjármagni sjóðsins verður dreift í samræmi við a-hluta viðauka IIb.Auk þessa verða, á árunum 2024 til 2030, 2,5% af heildarfjölda losunarheimilda, sem eru boðnar upp, tileinkaðar nútímavæðingarsjóðnum . Fjármagni þessa hluta sjóðsins verður dreift í samræmi við b-hluta viðauka IIb. Nýtt viðskiptakerfi með losunarheimildir fyrir geira bygginga og flutninga á vegum og aðra geira.  Tilskipunin felur í sér að komið verði á fót nýju sjálfstæðu viðskiptakerfi árið 2025 vegna losunar koldíoxíðs sem stafar af eldsneytisnotkun í byggingum (þ.e. til rafmagns og kyndingar) og flutningum á vegum. Fjallað er um kerfið í nýjum kafla, kafla IVa. Þessar uppsprettur gróðurhúsalofttegunda falla nú undir reglugerð (ESB) 2018/842 um  og heyra því undir árleg losunarmörk ríkja í geirum utan viðskiptakerfisins. Vert er að benda á að „Fær í 55“ pakkinn felur ekki í sér breytingu á þessu, þ.e. losun þessi mun áfram falla undir reglugerð (ESB) 2018/842 um sameiginlega ábyrgð þrátt fyrir nýja viðskiptakerfið, heldur er gert ráð fyrir að möguleikar viðskiptakerfisins til að draga úr losun í þessum geirum með kolefnisverðlagninu (carbon pricing) verði nýttir til viðbótar og samhliða kerfinu um sameiginlega ábyrgð til að draga úr losun frá byggingum og flutningum á vegum og öðrum geirum með sem hagkvæmustum hætti. Með tilskipuninni bætist við nýr viðauki, þ.e. viðauki III, þar sem tilgreind er sú starfsemi sem fellur undir nýja kerfið. Þar kemur m.a. fram að undir kerfið falli afhending eldsneytis til notkunar, sem er notað til brennslu í geirum bygginga og flutninga á vegum og öðrum geirum. Í viðauka III kemur fram að starfsemi sem heyrir undir bygginga og flutninga á vegum, sem eru skilgreind í leiðbeiningum milliríkjanefndarinnar um loftslagsbreytingar (IPCC) um landsbókhald yfir gróðurhúsalofttegundir frá 2006, skulu svara til eftirfarandi upptaka losunar verði:Samþætt varma- og raforkuvinnsla (kóði upptakaflokks 1A1a ii) og varmaorkuver (kóði upptakaflokks A1a iii), að því marki sem þau framleiða varma fyrir flokkana í c- og d-lið þessarar málsgreinar, annaðhvort beint eða gegnum fjarhitunarkerfi.b)            Flutningar á vegum (kóði upptakaflokks 1A3b), að undanskilinni notkun á landbúnaðarökutækjum á vegum með bundnu slitlagi.c)            Verslun/stofnanir (kóði upptakaflokks 1A4a).d)           Íbúðarhúsnæði (kóði upptakaflokks 1A4b). Þá mun eftirfarandi starfsemi heyra undir „aðra geira“ samkvæmt viðaukanum:a)            Orkuiðnaður (kóði upptakaflokks 1A1), að undanskildum flokkunum sem eru skilgreindir í a-lið annarrar málsgreinar þessa viðauka.b)           Framleiðsluiðnaður og byggingarstarfsemi og mannvirkjagerð (kóði upptakaflokks 1A2). Umhverfisstofnun hefur greint losun frá geirum sem heyra undir kerfið hér á Íslandi, með vísan í meðfylgjandi skjal. Stærstu losunarflokkarnir sem hér falla undir eru flutningar á vegum (vegasamgöngur) og fiskimjölsverksmiðjur sem eru undanskildar núgildandi ETS kerfi í dag. Skylda til að skila losunarheimildum vegna losunar í framangreindri starfsemi verður ekki lögð á neytendur (final consumer) heldur aðila ofar í aðfangakeðjunni, nánar tiltekið þá sem afhenda jarðefnaeldsneyti til notkunar í starfsemi sem getið er í viðauka III, sbr. skilgreiningar í x- og z-liðum 3. gr., þar sem byggt er á vörugjaldakerfi tilskipunar Ráðsins (ESB) 2020/262 og einnig skilgreiningu tilskipunar 2003/96/EB um orkuskatta, en hvorug þessara tilskipana er hluti EES-samningsins. Þessir aðilar eru í tillögunni nefndir „eftirlitsskyldir aðilar“ (regulated entities). Starfsemin sem um ræðir er nánar skilgreind í viðauka III og er þar vísað í flokkun í leiðbeiningarreglum Milliríkjanefndar um loftslagsbreytingar (IPCC) frá 2006, með tilteknum aðlögunum. Með „eldsneyti“ er átt við eldsneyti eins og það er skilgreint í framangreindri tilskipun 2003/96/EB um orkuskatta, sbr. y-lið 3. gr. Eftirlitsskyldum aðilum ber frá 1. janúar 2025 að hafa losunarleyfi útgefið af lögbæru stjórnvaldi og er að öðrum kosti óheimilt að afhenda eldsneyti til notkunar í byggingum og flutningum á vegum, sbr. 1. mgr. 30. gr. b. og 3. mgr. 30. gr. f. Fjallað er um málsmeðferð og skilyrði tengd losunarleyfi í 2.-6. mgr. 30. gr. b. Eftirlitsskyldum aðilum ber fyrir 30. mars 2025 að skila lögbæru yfirvaldi skýrslu um sögulega losun ársins 2024. Þeim ber frá og með árinu 2025 að skrá upplýsingar um losun vegna eldsneytis sem viðkomandi aðili afhendir í samræmi við viðauka III og ber að styðjast við losunarstuðla og aðferðafræði sem skilgreind er í C-hluta viðauka IV. Frá og með árinu 2026 ber eftirlitsskyldum aðilum að skila skýrslu um losun á undangengnu ári í samræmi við 1. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar, sbr. 2. mgr. 30. gr. f. Ákvæði 14. gr. um vöktun og skýrslugjöf og ákvæði 15. gr. um vottun og faggildingu vottunaraðila gilda um eftirlitsskylda aðila, með tilteknum aðlögunum sem tilgreindar eru í 30. gr. f. Eftirlitsskyldum aðilum ber að skila losunarheimildum í fyrsta skipti 30. maí 2028 vegna losunar ársins 2027. Um meðferð, skil og ógildingu losunarheimilda gilda ákvæði 12. gr. með tilteknum aðlögunum sem tilgreindar eru í 30. gr. e. Skilgreindur verður heildarfjöldi losunarheimilda (Union-wide quantity of allowances) fyrir nýja viðskiptakerfið fyrir hvert ár frá og með árinu 2027. Heildarfjöldinn minnkar ár frá ári, með 2024 sem upphafsár lækkunar, í samræmi við línulegan samdráttarstuðul sem er 5,10%, sbr. 1. mgr. 30. gr. c. Við ákvörðun losunartölunnar fyrir árið 2024 verður byggt á viðmiðunarmörkum fyrir losun frá byggingum og flutningum á vegum í samræmi við 2. mgr. 4. gr. reglugerðar (ESB) 2018/842. Framkvæmdastjórnin skal fyrir 1. janúar 2025 tilkynna um heildarfjölda losunarheimilda fyrir árið 2027. Frá og með árinu 2028 skal heildarfjöldi losunarheimilda minnka um 5,38% á ári miðað við meðaltalslosun samkvæmt skýrslum sem skilað er í samræmi við kafla IVa fyrir tímabilið 2024-2026, að teknu tilliti til hugsanlegrar leiðréttingar í samræmi við reglur sem fram koma í 2. lið viðauka IIIa. Framkvæmdastjórninni ber fyrir 30. júní 2027 að tilkynna um heildarfjölda losunarheimilda fyrir árið 2028.Aðildarríki skulu sjá til þess að aðilar kerfisins skili vöktunar- og losunarskýrslum, sbr. 30. gr. f., fyrir 30. apríl hvers árs. Jafnframt skulu aðildarríki skila viðeigandi upplýsingum um viðkomandi aðila til framkvæmdastjórnarinnar fyrir 30. júní ár hvert. Allar losunarheimildir í nýja kerfinu verða boðnar upp og verður því engum losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust vegna losunar frá byggingum og flutningum á vegum, sbr. 1. mgr. 30. gr. d. Losunarheimildirnar verða boðnar upp með aðskildum hætti frá öðrum losunarheimildum sem gefnar eru út á grundvelli tilskipunarinnar, sbr. sömu málsgrein. Til að liðka fyrir innleiðingu nýja kerfisins verður hlutfallslega aukinn fjöldi losunarheimilda boðinn upp í byrjun, nánar tiltekið 130% af heildarfjölda losunarheimilda fyrir árið 2026, sem verður jafnað út með lægra uppboðshlutfalli á tímabilinu 2028-2030, sbr. 2. mgr. 30. gr. d. Í  4. mgr. 30. gr. d. kemur jafnframt fram að af þeim fjölda losunarheimilda sem eftir eru og með það fyrir augum að mynda, ásamt tekjunum af losunarheimildunum sem um getur í 3. mgr. þessarar greinar og 8. mgr. b í 10. gr. a í þessari tilskipun, hámarksfjárhæð sem nemur 65 000 000 000 evrum skal framkvæmdastjórnin tryggja að viðbótarfjöldi losunarheimilda, sem fellur undir þennan kafla, verði boðinn upp og tekjurnar af þessum uppboðum verði til ráðstöfunar fyrir félagslega loftslagssjóðinn, sem komið var á fót með reglugerð (ESB) 2023/955, fram til 2032. Má hér benda á að reglugerð þessi hefur ekki verið innleidd í EES-samninginn þegar að þetta er skrifað og þyrfti að taka til skoðunar hvort hún falli undir gildissvið samningsins.Árið 2026 renna 600 milljón losunarheimildir sem gefnar eru út í nýja kerfinu í markaðsstöðugleikavarasjóðinn, sbr. 2. mgr. 30. gr. d, og kveður 30. gr. h á um sérstök viðbrögð vegna óhóflegra verðsveiflna sem kunna að verða þegar viðskipti hefjast í kerfinu. Þá fer hluti losunarheimilda nýja kerfisins í nýsköpunarsjóðinn, sbr. 3. mgr. 30. gr. d. Uppboðsheimildir sem ekki renna í sameiginlega sjóði ESB skiptast milli aðildarríkja í samræmi við hlutfall þeirra í heildarlosun frá byggingum og flutningum á vegum á tímabilinu 2016-2018, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar (ESB) 2018/842. Aðildarríkjum ber að ráðstafa tekjum af uppboði losunarheimilda í loftslagsaðgerðir, sbr. 5. mgr. 30. gr. d. Skal þar sérstaklega horft til þess að takast á við samfélagsleg áhrif þess að gróðurhúsalofttegundir frá byggingum og flutningum á vegum séu verðlagðar, m.a. með því að styðja við heimili, lítil fyrirtæki og samgöngunotendur sem viðkvæm eru fyrir auknum kostnaði, sbr. skilgreiningar á viðkvæmum aðilum í reglugerð (ESB) 2023/955 um félagslegan loftslagssjóð sambandsins (Social Climate Fund), sbr. b-lið 5. mgr. 30. gr. d. Þörf er á að skoða þessar breytingar í samræmi við gildissvið EES samningsins. Framkvæmdastjórnin mun fylgjast með beitingu reglna um nýja viðskiptakerfið og ef nauðsyn krefur mun hún leggja til endurskoðun fyrir 1. janúar 2028, sbr. 30. gr. i. Þá er aðildarríkjum heimilt frá árinu 2027 að rýmka starfsemina sem um getur í III. viðauka þannig að hún nái yfir geira sem eru ekki tilgreindir í þeim viðauka að því tilskildu að framkvæmdastjórnin samþykki að bæta starfseminni við sem um getur í þeim viðauka, sbr. 30. gr. j. Jafnframt mun framkvæmdastjórnin meta fýsileika þess að sameina kerfið við ETS kerfið fyrir 31. október 2031. Breytingar á reglum um markaðsstöðugleikasjóðAuk ofangreindra breytinga á tilskipun 2003/87/EB liggja einnig fyrir breytingar á ákvörðun (ESB) 2015/1814 um markaðsstöðugleikasjóð í því skyni að aðlaga rekstur sjóðsins nýjum reglum um viðskiptakerfið. Tilgangur sjóðsins er að koma í veg fyrir offramboð losunarheimilda og stuðla að því að verð þeirra haldist nægilega hátt til að tryggja virkni viðskiptakerfisins. Breytingarnar felast einkum í því að uppfæra reiknireglur um úthlutun í sjóðinn vegna aukningar á fjölda losunarheimilda sem boðnar eru upp vegna flugstarfsemi og sjóflutninga, sbr. breytingar á 1. gr. ákvörðunarinnar. Einnig er nýtt ákvæði um úthlutun losunarheimilda í sjóðinn sem tengjast byggingum og flutningum á vegum, en slíkar losunarheimildir verða geymdar í aðskildum hluta sjóðsins, sbr. nýja 1. gr. a. Breytingar á reglum um vöktun, skýrslugjöf og vottunEinnig hafa verið gerðar   breytingar á reglugerð (ESB) 2015/757 um vöktun, skýrslugjöf og sannprófun á losun koltvísýrings frá sjóflutningum, tilgreindar í reglugerð 2023/957. Breytingarnar miða einkum að því að uppfæra reglur um upplýsingagjöf og vottun m.t.t. þess að sjóflutningar heyri undir viðskiptakerfið. Þannig bætast við kröfur varðandi skil á upplýsingum skipafyrirtækja til lögbærra yfirvalda. Auk þess bætast fleiri gróðurhúsalofttegundir við skýrslugjöf og þar að auki bætast fleiri skipategundir við kerfið; úthafsskip yfir 5000 brúttótonn og úthafsskip og flutningaskip á stærðarbilinu 400 – 5000 brúttótonn. Þessar skipategundir verða að einhverju leiti og í skrefum felldar inn í viðskiptakerfið.Umhverfisstofnun ályktar að þessi auknu gagnaskil muni kalla á frekari verkefni innan stofnunarinnar sem mæta þurfi með auknu fjármagni.