Loftslagspakki ESB - 32018R0841

Reglugerðin er ætluð sem liður í að uppfylla skyldur Evrópusambandsins samkvæmt Parísarsamkomulaginu í loftslagsmálum og sem útfærsla á skyldum aðildarríkja tengdum LULUCF í kjölfar þess að Kýótobókunin rennur sitt skeið, eða frá 2021. Hún breytir m.a. reglugerð (ESB) 525/2013, en sú reglugerð mun falla úr gildi 1. janúar 2020, sbr. 50.gr. “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Governance of the Energy Union” (COM(2016) 759).

Skuldbindingatímabilinu er skipt í tvennt, 2021-2025 og 2026-2030. Uppgjör og eftirlit með eftirfylgni (“compliance check”) verða á árunum 2027-2028 fyrir fyrra tímabilið, og á árin 2032-2033 fyrir seinna tímabilið.

Gildissvið
Reglugerðin tekur til losunar og bindingar gróðurhúsalofttegundanna koltvísýrings (CO2), metans (CH4) og nituroxíðs (N2O), sem falla undir skýrsluskil vegna landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar samkvæmt 7. gr. reglugerðar (ESB) 525/2013. Gildissvið reglugerðarinnar endurspeglar gildissvið ákvörðunar 529/2013/ESB um bókhaldsreglur um losun gróðurhúsalofttegunda og upptöku þeirra í tengslum við skóglendi og landnotkun vegna landbúnaðar og breytingar á slíku landi. Ákvörðun 529/2013/ESB hefur ekki verið innleidd á Íslandi.

Þessi reglugerð mun fella úr gildi núverandi losunarbókhaldsreglur, sem gilda undir Kýótóbókuninni, sem byggja á ákveðnum (og völdum) aðgerðum sem draga úr losun (e. activity-based accounting) og innleiðir bókhaldsreglur sem byggja á losun vegna ákveðinna (og valinna) landnotkunarflokka (e. land-based accounting), en slíkar reglur eru nú við lýði í skilum til rammasamnings Sameinuðu þjóðanna (e. UNFCCC). Landsnotkunarflokkar eru aðeins breyttir miðað við flokkunina undir Kýótóbókuninni.

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar verður aðildarríkjunum heimilt, í því skyni að uppfylla skyldur sínar skv. 4. gr. reglugerðarinnar, að velja um að telja fram losun/bindingu frá votlendi:
• sem er nytjað (e. managed wetland - þar undir votlendi sem er áfram votlendi (e. wetland remaining wetland),
• skipulagt svæði eða annað land sem hefur verið umbreytt í votlendi (e. settlement or other land converted to wetland) og
• votlendi sem hefur verið umbreytt í skipulagt svæði og
• annað land (e. wetland converted to settlement and other land)

á tímabilinu 2021-2025. Ákveði aðildarríki að telja fram votlendi sem er nytjað (e. managed wetlands) fyrir tímabilið þarf að gera grein fyrir þeirri ákvörðun til framkvæmdastjórnar ESB fyrir 31. desember 2020. Frá og með 2026 ber öllum ríkjum að telja fram losun frá votlendi sem er nytjað, nema Framkvæmdastjórn leggi fram tillögu um að fresta skyldubundnu bókhaldi (“mandatory accounting”) um fimm ár.

Skuldbindingar
Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skulu aðildarríki Evrópusambandsins tryggja, að teknu tilliti til sveigjanleikaákvæða 11. og 12. gr. (sbr. umfjöllun síðar), að samanlögð losun gróðurhúsalofttegunda fyrir tímabilin 2021-2025 og 2026-2030 sé ekki meiri en samanlögð binding (e. no-debit rule) allra landnýtingaflokka reglugerðarinnar, sbr. 2. gr. Þannig má bæta upp fyrir nettó losun í einum landnýtingarflokki, með nettó bindingu í öðrum landnýtingarflokki.

Bókhaldsreglur
Almennar bókhaldsreglur
Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um almennar bókhaldsreglur. Nánar tiltekið almennar reglur um að forðast beri tvítalningu í bókhaldinu, hvernig meðferð og framsetningu gagna skuli háttað, reglur til að halda utan um breytingar á landnotkunarflokkum og til að gera grein fyrir kolefnisforða (e. carbon pool), að því gefnu að kolefnisforðinn sé ekki kolefnisuppspretta.
Bókhaldsreglurnar sem fram koma í reglugerðinni byggjast að verulegu leyti á almennum bókhaldsreglum ákvörðunar 529/2013/ESB, að viðbættum reglum til að halda utan um breytingar á landnotkunarflokkum.

Bókhaldsreglur fyrir skógræktar- og skógeyðingarland
Í 6. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um bókhaldsreglur fyrir skógræktar- og skógeyðingarland. Talin er fram uppsöfnuð losun og uppsöfnuð binding fyrir þennan landnýtingarflokk árlega og safnast þessi losun/binding upp yfir allt tímabilið (e. gross-net approach). Bókhaldið er í grunninn eins og í ákvörðun 529/2013/ESB fyrir utan að nú er til staðar sá möguleiki að geta valið að bókfæra losun yfir 30 ár frá þessari landnotkunargerð. Ef þessi valmöguleiki er nýttur þarf að gera ítarlega grein fyrir því í skilum til rammasamnings Sameinuðu þjóðanna í samræmi við leiðbeiningar milliríkjanefndarinnar um loftslagsbreytingar (e. Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC). Skógarsvæði eru ákvörðuð í samræmi við II. Viðauka reglugerðarinnar.

Bókhaldsreglur fyrir akurlendi, mólendi og votlendi
Í 7. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um bókhaldsreglur fyrir akurlendi, mólendi og votlendi (e. managed cropland, managed grassland og managed wetland). Bókhaldsreglur eru í grunninn þær sömu og samkvæmt ákvörðun 529/2013/ESB, fyrir utan að nú er miðað við meðaltalslosun/bindingu áranna 2005-2009, en áður var notast við viðmiðunarárið 1990. Þessi breyting á að leiða til meiri nákvæmni við mat á losun/bindingu, gera losunarbókhald einfaldara vegna styttri tímaraða og passa betur við losun vegna þeirrar losunar sem fellur utan ETS (viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir)

Aðildarríkin sem hafa valið skv. 2. mgr. 2.gr reglugerðarinnar að telja fram losun/bindingu frá votlendi fyrir tímabilið 2021-2025, og öll aðildarríkin fyrir tímabilið 2026-2030 skulu telja fram votlendi í samræmi við bókhaldsreglurnar. Aðildarríkin sem hafa valið að telja ekki fram votlendi undir skuldbindingum fyrir tímabilið 2021-2025 eiga samt að gera grein fyrir losun og bindingu votlendis til Framkvæmdastjórnarinnar.

Bókhaldsreglur fyrir skóglendi í umhirðu
Í 8. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um bókhaldsreglur fyrir skóglendi í umhirðu (e. managed forest land) og stuðst er við ákveðin skógarviðmiðunarstuðul (e. forest reference level) til að samræma bókhald milli aðildarríkja. Ákvæðið er nátengt viðeigandi bókhaldsreglum ákvörðunar 529/2013/ESB. Í því tilfelli að losunin/binding fyrir hvert tímabil (2021-2025 og 2026-2030) sé lægra en fimmfaldi skógarviðmiðunarstuðullinn, eru settar skorður á bókfærða bindingu sem nemur að hámarki 5*3,5% af heildarlosun aðildarríkis á viðmiðunarári sem kemur fram í Viðauka III.

Viðmiðunarstuðullinn skal vera reiknaður af aðildarríkjum og skilað ásamt skóglendisstefnu (e. national forestry accounting plan) til framkvæmdastjórnar ESB fyrir 31. desember 2018 fyrir tímabilið 2021-2025 og fyrir 30. júní 2023 fyrir tímabilið 2026-2030. Reglur varðandi útreikning á skógarviðmiðunarstuðli sem og innihald skóglendisstefnu eru settar fram í Viðauka IV við reglugerðina. Aðildarríkjum ber að birta slíka skóglendisstefnu opinberlega, að höfðu samráði við almenning.

Þá ber aðildarríkjum að tryggja að samræmis sé gætt á milli aðferðafræði og gagna sem notuð eru til að meta skógarviðmiðunarstuðul í skóglendistefnunni annars vegar og í bókhaldi um skóglendi í umhirðu hins vegar.

Jafnframt er kveðið á um skyldu framkvæmdastjórnar ESB um úttekt á skóglendisstefnu aðildarríkja og eftir atvikum, endurútreikningum á skógarviðmiðunarstuðli. Ef aðildarríki þurfa að endurskoða útreikningana eftir athugasemd frá framkvæmdastjórninni skal skila nýjum skógarviðmiðunarstuðli fyrir 31. desember 2019 fyrir tímabilið 2021-2025 og fyrir 30. júní 2024 fyrir tímabilið 2026-2030.

Bókhaldsreglur fyrir afurðir úr viði
Í 9. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um bókhaldsreglur fyrir afurðir úr viði (e. harvested wood products), Ítarlegar upplýsingar varðandi aðferðafræðina er að finna í Viðauka IV.

Bókhaldsreglur vegna náttúruhamfara
Í 10. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um möguleika aðildarríkja til að draga losun vegna náttúruhamfara (e. natural disturbances (skógareldar, skordýraplágur o.s.frv.) frá bókfærðri losun fyrir hvert tímabíl (2021-2025 og 2026-2030), ef losunin vegna náttúruhamfara er stærri en losun við eðlilegar aðstæður („background level“) fyrir árin 2001-2020 (reiknað eftir aðferðafræðina lýst í Viðauka VI). Þetta á eingöngu við um skógræktarland (e. afforested land) og skóglendi í umhirðu (e. managed forest land).

Sveigjanleikaákvæði
Í 11. - 13. gr. reglugerðarinnar eru svokölluð sveigjanleikaákvæði.

Ákvæði 11.gr. kveður á um valkosti fyrir sveigjanleika, en tekur einnig fram að ef aðildarríki skuli ekki fylgja aðferðafræðinni og viðeigandi aðferðaþrepi skv. Viðauka III A Reglugerðar (ESB) 525/2013 skal miðlægur stjórnandi skráningarkerfis fyrir losunarheimildir banna millifærslur eða „banking“ losunarheimilda sem til verða ef binding sem fellur undir þessa reglugerð er meiri en losun. Ekki mun vera leyfilegt að nota sveigjanleika vegna skóglendis í umhirðu (“Managed Forest Land Flexibility”).
Ákvæði 12. gr. kveður m.a. á um að í þeim tilvikum sem losun er meiri en binding og aðildarríkið hefur óskað eftir að árlegum úthlutuðum losunarheimildum séu eytt sbr. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2018/842, skal það magn umframlosunar talið með hvað varðar skuldbindingar aðildarríkis skv. 4. gr. þessarar reglugerðar.

Þá heimilar ákvæðið aðildarríkjum einnig að safna upp, með ákveðnum skilyrðum, nettó bindingu (binding umfram losun) yfir skuldbindingatímabilið. Enn fremur geta aðildarríki millifært nettó bindingu i til annars aðildarríkis svo það síðarnefnda geti uppfyllt skuldbindingar sínar um nettó bindingu (no-debit rule) samkvæmt reglugerðinni.

Ákvæði 13.gr. kveður á um að í því tilfelli að losun er meiri en binding í landnotkunarflokkum skv. 2.gr. þessarar reglugerðar mega aðildarríkin nýta sér sveigjanleika vegna skóglendis í umhirðu, ef útreikningarnar undir 8.gr. leiða í ljós jákvæðar tölur fyrir skóglendi í umhirðu. Notkun þessa sveigjanleikaákvæðis er bundið ströngum skilyrðum og upphæð bóta er takmarkað við hvert aðildarríki með gildunum sem eru sett fram í viðauka VII. Þó er bent á að eitt af skilyrðum fyrir notkun þessa sveigjanleika varðar 4.gr (um þróunaráætlanir um litla losun kolefna) reglugerðar (ESB) 525/2013 en það ákvæði hefur verið undanskilið við innleiðingu reglugerðarinnar í íslensk lög sbr. 22. r. reglugerðar 520/2017.

Eftirlit með reglufylgni
Í 14. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um skyldu aðildarríkjanna til skýrsluskila til framkvæmdastjórnar ESB, annars vegar 2027 vegna tímabilsins 2021-2025 og hins vegar 2032 vegna tímabilsins 2026-2030. Skýrslan skal innihalda samtals losun og bindingu gróðurhúsalofttegunda, reiknuð samkvæmt bókhaldsreglum þessarar reglugerðar, fyrir hvern landnotkunarflokk sbr. 2. gr. Hún skal einnig innhalda lýsingu á notkun (eða fyrirhugaðri notkun) á sveigjanleikaákvæðunum sem fram koma í 11.gr. þessarar reglugerðar. Framkvæmdastjórnin mun rýna ítarlega allar skýrslur til að meta reglufylgni skv. 4.gr.

Ef heildarlosun aðildarríkis annað hvort á tímabilinu 2021-2025 eða 2026-2030 verður umfram bindingu gróðurhúsalofttegunda, skal miðlægur stjórnandi skráningarkerfis fyrir losunarheimildir, sbr. tilskipun 2003/87/EB draga umfram losunina, í CO2 ígildum fyrir viðkomandi ár, frá árlegum úthlutunarheimildum aðildarríkisins skv. 2.mgr.9.gr Reglugerðar (ESB) 2018/842.

Skráningarkerfi
Samkvæmt 15.gr. reglugerðarinnar mun Framkvæmdastjórnin setja framseldar reglugerðir sem munu innihalda bókhaldsreglur sem tryggja að skráning losunarinnar og notkunar sveigjanleikaákvæða skv. 12. og 13. gr. þessar reglugerðar í gegnum skráningarkerfis ESB sé rétt.

Endurskoðun
Reglugerðin verður endurskoðuð í ljósi alþjóðlegrar þróunar og því framtaki sem aðildarríki hafa gert til að ná markmiðin Parísarsáttmálsins, sem og í ljósi niðurstaðna Framkvæmdastjórnarinnar eftir fullnustumat hennar á aðildarríkjunum.

Breytingar á reglugerð (ESB) 525/2013
Í 18. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um breytingar á reglugerð (ESB) 525/2013, um fyrirkomulag við vöktun og skýrslugjöf að því er varðar losun gróðurhúsalofttegunda og aðrar upplýsingar sem varða loftslagsbreytingar, til að tryggja að þær kröfur sem reglugerðin gerir nú þegar til skýrsluskila vegna landnotkunar, breyttra landnotkunar og skógræktar haldi áfram innan ramma þeirrar reglugerðar. Skýrsluskilin eiga þó að vera í samræmi við þá aðferðafræði sem kemur fram í Viðauka IIIA við reglugerðina. Þeim viðauka er bætt við reglugerðina og kveður á um aðferðafræði fyrir framangreinda vöktun. Skuli aðildarríki telja ógerlegt að meta alla losun/binding skv. aðferðafræði sem kemur fram í Viðauka IIIA (hvort að breytingar á aðferðafræði muni taka of langan tíma til að hafa áhrif á losunarbókhald fyrir árin 2021-2030, eða kostnaðurinn við breytinga væri óhóflega hár vegna lágra áhrifa losunar og flutnings á viðkomandi kolefnisforða.), skulu aðildarríkin sækja um undanþágu hjá Framkvæmdastjórninni fyrir 31. desember 2020.

Þá er kveðið á um að aðildaríki þurfi að gefa upp losun gróðurhúsalofttegunda og áfram munu þau þurfa að gefa upp spár annað hvert ár um losun/bindingu og jafnframt um stefnu og aðgerðir sem gerðar hafa verið til að tryggja að skuldbindingarnar náist. Hertar kröfur eru gerðar til hvernig fylgst er með losun/bindingu frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt til að tryggja að bókhaldið leiði af sér betra umhverfislegan ávinning.