Útdráttur
Reglugerð (ESB) 2023/839 fjallar um breytingar á Reglugerð (ESB) 2018/841 („LULUCF Regulation“), og á reglugerð (ESB) 2018/1999 („Governance Regulation“). Reglugerð 2018/841 fjallar um skuldbindingar og uppgjörsreglur vegna losunar og bindingar frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt (e. Land use, land use change and forestry – LULUCF). Helsta breytingin felst í því að skuldbindingar fyrir LULUCF skv. upprunulegu LULUCF reglugerð munu einungis gilda fyrir tímabilið 2021-2025. Fyrir tímabilið 2026-2030 verða sett markmið um losun/bindingu fyrir hvert aðildarríki, sem er alveg nýtt fyrirbæri fyrir LULUCF hluta losunarbókhaldsins. Einnig eru settar auknar kröfur um aðferðafræði fyrir vöktun og skýrslugjöf varðandi LULUCF flokkinn, en ítarlegur listi yfir kröfurnar kemur fram í 3. hluta Viðauka V reglugerðar 2018/1999. Að lokum má nefna að reglur varðandi sveiganleika eru breyttar.
Nánari efnisumfjöllun
Reglugerð (ESB) 2023/839 um breytingu á reglugerð (ESB) 2018/841 („LULUC Regulation“) og á reglugerð (ESB) 2018/1999 („Governance Regulation“) er hluti af aðgerðarpakka ESB í loftlagsmálum sem miðar að því að aðildarríki að ESB dragi úr gróðurhúsalofttegundum um a.m.k. 55% fyrir árið 2030. Aðgerðarpakkinn var kynntur í júlí 2021 (e. „Fit for 55”) og var fyrsta tillaga um breytingu birt í lok árs 2021. Í byrjun árs 2023 var tillagan uppfærð og tók samþykkt reglugerð gildi þann 11. maí 2023. með uppfærð tillögu birt í byrjun 2023 og samþykkt reglugerð sem tók gildi 11 Maí 2023.Reglgerð (ESB) 2018/841 var tekin upp í Bókun 31 EES-samningsins árið 2019 með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 269/2019 og var reglugerðin innleidd í íslenskan rétt með 9. tölul. 47. gr. laga um loftslagsmál nr. 70/2012. Tilteknar greinar úr Reglugerð (ESB) 2018/1999, sem taldar voru nauðsynlegar til að geta framfylgt reglugerðir (ESB) 2018/841 og 2018/842 („Effort Sharing Regulation“), voru einnig innleiddar í sömu ákvörðun nr. 269/2019, en reglugerð (ESB) 2018/1999 í heild sinni hefur ekki enn verið tekin inn í EES samningnum, en sú gerð er sem stendur greiningarferli hjá Orkustofnun og Umhverfisstofnun.Helstu breytingar á reglugerð 2018/841 fela í sér uppfærslur á markmiðum, (1. gr.), gildissviði (2. gr.), skilgreiningum (3. gr), skuldbindingum aðildarríkjanna (4. gr.), breytingum á uppgjörsreglum (e. accounting rules, 6-10. gr.) og reglum um sveigjanleika (e. flexibilities) ásamt viðbótum við þær (11. gr., 12. gr., 13. gr. og 13. gr. b.). Vert er að nefna hér að tilvísanir til ákvæða eiga við um ný eða breytt ákvæði tilskipunar 2023/841 nema annað sé tekið fram.§ Gildissvið:o Skuldbindingartímabil 2021-2025: Gildissvið verður áfram eins og það er í upprunulegu reglugerðinni.o Skuldbindingartímabil 2026-2030: Gildissvið hefur verið uppfært. Flokkar munu endurspegla IPCC leiðbeiningar / gagnagruninn UNFCCC (CRT).§ Skilgreiningar:o Skilgreining á hugtakinu „Natural disturbances“ hefur verið rýmkuð. Nú mun hugtakið ekki einungis ná yfir skógarlendi heldur alla landflokka.§ Markmið:o Yfirmarkmið ESB í loftslagsmálum: Samhliða breytingu á yfirmarkmiði ESB fyrir árið 2030 hefur markmið Evrópusambandsins (e. national determined contribution) gagnvart Parísarsamkomulaginu jafnframt verið uppfært. Á losun Sambandsins samkvæmt því að vera 55% lægri á árinu 2030 en hún var árið 1990, en áður var miðað við 40% minni losun. Yfirmarkmiðið nær til losunar sem fellur undir reglugerð (ESB) 2018/842 (reglugerð um losun á beinni ábyrgð ríkja, þ.e. ESR reglugerð), reglugerð (ESB) 2018/841 (reglugerð um landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt, þ.e. LULUCF reglugerð og er sú reglugerð sem er fjallað um hér) og losun sem fellur undir tilskipun 2003/87/EC (tilskipun um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, þ.e. ETS tilskipunin). Hingað til hefur yfirmarkmið ESB ekki náð yfir losun og bindingu frá LULUCF en skuldbinding fyrir LULUCF var að finna í svokallaðri „no-debit rule“, sem fól í sér að losun mætti ekki fara umfram bindingu þegar reiknað væri samkvæmt þágildandi bókhaldsreglum, sbr. 4. gr. þágildandi reglugerðar. Verði tillagan samþykkt mun losun og binding frá LULUCF falla undir 55% yfirmarkmiðið.o Markmið ESB fyrir LULUCF uppfært: Samtals losun og binding vegna LULUCF verði -310 milljón tonn CO2 (þ.e.a.s. 310 milljón tonn CO2 binding) á árinu 2030.§ Skuldbindingar aðildarríkja:o Fyrir tímabilið 2021-2025: LULUCF skuldbindingar haldast að mestu leyti óbreyttar (losun sé ekki meiri en binding (e. no-debit rule));o Markmið 2030 fyrir aðildarríki: Hvert aðildarríki fær 2030 losunar- og bindingarmarkmið sem byggð eru á meðallosun áranna 2016-2018 eins og losunartölur voru samþykktar eftir úttekt á ári 2020 og byggð á flatarmál stýrðs lands (e. Managed land). Er þetta mjög mikilvægt atriði fyrir losunarbókhalds Íslands því skilgreining á „managed land“ getur verið álitamál og þ.e.a.s er óljóst hversu stórt flatarmál stýrt land er á Íslandi.o Markmið 2026-2029 fyrir aðildarríki: Aðildarríki fá úthlutað „budget“, þ.e. losunarúthlutanir fyrir tímabilið 2026-2029. Þar verður reiknað með línulegum samdrætti frá 2022 til 2030 markmiðs, og útreikningar muna byggja á meðaltali losunar og bindingar áranna 2021-2023 eftir ítarlegri úttekt (e. Comprehensive review) sem mun vera framkvæmt á losunarbókhaldsgögnum sem skilað verur árið 2025.§ Bókhaldsreglur:o Uppfært: Kröfur um aðferðafræði fyrir vöktun og skýrslugjöf varðandi LULUCF flokkinn eru auknar verulega, með umfangsmikilli breytingu á 3. hluta viðauka V. reglugerðar (ESB) 2018/1999. Í fyrsta lagi er gerð krafa um að frá og með 2028 skilum verði breytingar á öllum kolefnisforða metnar með aðferðum á gæðaþrepi 2 (Tier 2). Það þýðir að allar kolefnisforðabreytingar innan LULUCF sem skráðar eru í bókhaldi Íslands skulu byggðar á innlendum gögnum og rannsóknum. Þá eru jafnframt gerðari ríkari kröfur varðandi. vöktun kolefnisforðaríkra, verndaðra og endurheimtra landsvæða, (votlendi og skógar) en skilgreiningar á slíkum svæðum koma m.a. fram í ESB reglugerðum og tilskipunum sem ekki hafa verið teknar upp í EES-samningnum. Þar eru gerðar kröfur um að kolefnisforðabreytingar á þeim svæðum verði metnar með aðferðum á gæðaþrepi 3 (Tier 3) frá og með 2030 skilum nema að þau séu minni en 1% af heildarflatarmáli stýrðra svæða (managed land). Ljóst er að stór landssvæði munu falla undir þennan flokk. Vegna þess að það er viðbúið að með auknar kröfur um bætta aðferðafræði mun losunarbókhaldið taka breytingum sem fram koma í 14. og 15. gr. reglugerðar 2018/841 þar sem fram kemur að sett verði framseld reglugerð um leiðrétting á aðferðafræði (e. „methodological adjustments“) til að gera grein fyrir bættum gögnum þegar athugað verður hvort að farið sé að tilskildum ákvæðum (e. compliance check) árin 2027 og 2032.§ Uppgjörsreglur:o Óbreytt: Á árinu 2027 verður gerð ítarleg úttekt (e. comprehensive review) á losunarbókhaldinu fyrir árin 2021-2025 og eru uppgjörsreglur þeirrar úttektar byggðar á „no-debit rule“ fyrirkomulaginu, þar sem losun og binding vegna graslendis og ræktunarlands er m.v. losun og bindingu áranna 2005-2009 og losun og binding vegna skógræktar er m.v. viðmiðunargildi fyrir skóga (e. Forest Reference Level).o Uppfært: Uppgjörið fyrir árin 2026-2030 mun fara fram eftir ítarlegri úttekt á árinu 2032, og verður metið fyrir tímabilið 2026-2029 hvort að LULUCF nettólosun sé meiri eða minni en markmiðið fyrir það tímabil, sett skv. 3. mgr. 4. gr. Ef aðildarríkin standa ekki undir markmiði sínu eftir að hafa tekið tillit til sveigjanleikaákvæða, verður umfram losun í CO2 ígildum margfölduð með stuðlinum 1,08 og bætist við losun ársins 2030. Þetta er nýtt fyrirkomulag hvað varðar LULUCF bókhald, en er sambærilegt þeim refsiákvæðum sem fram koma í 9. gr. reglugerðar (ESB) 2018/842.§ Sveigjanleikareglur til að tryggja reglufylgni (e. compliance):o Óbreytt: Fyrir uppgjörstímabilið 2021-2025 verður áfram hægt að nota losunarheimildir sem úthlutaðar voru skv. 4. gr. reglugerðar (ESB) 2018/842 til að standast LULUCF skuldbindingar, ef losun er meiri en binding í LULUCF flokknum skv. reikniaðferðum sem skilgreindar eru í reglugerð þessari. Einnig verður áfram hægt að nota bindingareiningar frá LULUCF ef binding er meiri en losun til að standast skuldbindingar skv. reglugerð 2018/842 (með hámark bindingareininga skilgreint í viðauka III. Reglugerðar (ESB) 2018/842)Óbreytt: Fyrir uppgjörstímabilið 2021-2025 stendur enn til boða að nota sveigjanleika vegna skóglendis í umhirðu (e. managed forest land flexibility, skammstafað MFLF), með sömu skilyrði og fram koma í upprunalegu reglugerðinni. Hámarksveigjanleiki sem nota má nemur 50% af því heildarmagni sem fram kemur í viðauka VII. reglugerðarinnar. Vert er að nefna að eitt af skilyrðunum snýr að kröfu um að fram komi í langtímaáætlun, sbr. 15. gr. reglugerðar (ESB) 2018/1999, tilteknar áætlanir til að tryggja, eins og við á, verndun eða eflingu, eins og við á, viðtaka og geyma í skógum. Í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 269/2019, sem m.a. staðfestir upptöku reglugerðar (ESB) 2018/841 í EES-samninginn, var sett aðlögun um að EFTA ríkin skuli skila áætlun um landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt með að minnsta kosti 30 ára heildarsýn í ljósi þess að 15. gr reglugerðar (ESB) 2018/1999 var ekki tekin upp í EES-samninginn.o Nýtt: Ef um losun vegna náttúruhamfara er að ræða og MFLF nær ekki að bæta upp losun frá skógarlendi í umhirðu, verður aðildarríkjunum kleift að sækja um meiri uppbótarmagn en það magn sem fram kemur í Viðauka VII, ef heildarmagn sem er í boði fyrir MFLF fyrir ESB í heild sinni hefur ekki verið notað til fulls.o Nýtt: Ef aðildarríki uppfylla ekki fyrirliggjandi kröfur um vöktun eins og þær hafa verið uppfærðar í Viðauka V reglugerðar 2018/1999 má það ríki ekki millifæra losunarúthlutanir til annarra ríkja, né sækja um að nota MFLF.o Uppfært: Í upprunalegu reglugerðinni var aðildarríkjum heimilt að safna upp (e. banking), með ákveðnum skilyrðum, nettó bindingu frá fyrra skuldbindingartímabilinu (2021-2025), til að nota á seinna skuldbindingartímabilinu (2026-2030). Þessa heimild var að finna í 3. mgr. 12. gr. en ákvæðið hefur verið tekið út og er þ.a.l. er ekki lengur heimilt að safna upp nettó bindingu á milli tímabila.o Nýtt: Fyrir tímabilið 2026-2030 er sett nýtt sveigjanleikaákvæði (e. Land use mechanism), sem felur í sér heimild aðildarríkjanna til að nýta sér sveigjanleika sem nemur samtals -178 milljón tonn CO2e fyrir öll ESB ríkin (samsvarar helmingnum af samtals MFLF skv. viðauka VII.), sem aðildarríkin mega sækja um ef að nettó losun þeirra er meira en fram kemur í viðauka IIa. Skilyrðin, þ.á.m. hámarksheimild til að nota þennan sveigjanleika, eru svipuð og fyrir MFLF á fyrra tímabilinu, en þar mun væntanlega vera þörf á aðlögun fyrir EFTA ríkin þar sem skilyrðin vísa í uppfærslu á landsbundnum orku- og loftlagsáætlunum (e. National Energy and Climate plans)(skv. 14. gr reglugerðar (ESB) 2018/1999), sem EFTA ríkin þurfa einungis að skila að hluta til skv. iii-lið í aðlögun fyrir reglugerð 2018/841 í ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar nr. 269/2019. Einnig ber að skila upplýsingum um áhrif náttúrulegra raskana (e. natural disturbances) á losun/bindingu á tímabilinu 2026-2026 til að heimilt sé að nota þennan sveigjanleika, sem og upplýsingum um óviðráðanleg langtímaáhrif loftslagsbreytinga sem geta leitt til frekari losunar eða minni bindingar eða haft áhrif á óvenjulega hátt hlutfall lífræns jarðvegs á stýrðu landi. Þessi sveiganleiki verður einungis í boði ef heildarbinding ESB er minna en 310 milljón tonn CO2-íg árið 2030.o Ný grein 13d skilgreinir það verklag sem ber að fylgja ef ljóst er að aðildaríki mun ekki uppfylla 2030 markmið sitt. Kemur þar fram að aðildarríki munu þurfa að senda framkvæmdastjórninni aðgerðaráætlun með rökstuðningi fyrir frávikum, tímalínu fyrir úrbætum, sem og útskýringum á hvernig ESB fjármagn hefur verið, og hvernig það verði nýtt í aðgerðir til að ná LULUCF markmiðunum. Kanna þarf hvort að Íslandi hafi aðgang á slíku fjármagni. o Skýrslur um reglufylgni (e. compliance reports)Uppfært: Áfram þurfa aðildaríki að skila skýrslu um reglufylgni, þann 15. mars 2027 fyrir uppgjörstímabil 2021-2025 og þann 15. mars 2032 fyrir uppgjörstímabil 2026-2030. Með þessari reglugerð eru settar auknar kröfur varðandi innihald skýrslanna, m.a. bætist við mat á stefnum og aðgerðum varðandi fórnarskipti (e. trade-offs), mat á samlegðaráhrifum milli ráðstafanna sem miða að því að draga úr loftlagsbreytingum, ráðstafana sem miða að því að aðlagast loftlagsbreytingum ásamt mati á samlegðaráhrifum á milli ráðstafana sem miða að því að draga úr loftlagsbreytingum og líffræðilegrar fjölbreytni. Einnig þarf að koma fram hvernig ríki hafa framfylgt meginreglunni um að valda ekki skaða (e. the do no significant harm principle) við gerð aðgerðaáætlunar til að ná markmiðum sínum skv. reglugerðinni. Að lokum þarf einnig að koma fram skýringar á hvernig ríki hyggjast nota sveiganleikaákvæðin í uppgjörinu.§ Aðrar breytingar á reglugerð (ESB) 2018/1999 sem ekki hafa verið nefndar fyrir ofan: Reglugerð (ESB) 2023/839 inniheldur m.a. breytingar á ákvæðum í reglugerð (ESB) 2018/1999 sem ekki hafa verið tekin inn í EES samninginn með JCD 269/2019, m.a. mgr. (a)(1)(ii) gr.4 og mgr.2 gr.9 en ekki gert er ráð fyrir að það komi í veg fyrir innleiðingu á uppfærðri reglugerð 2018/841. Einnig er ný mgr 4a. bætt við 37.gr reglugerðar um að ef að fram kemur í úttektum að nettóbinding hafi breyst um meira en 500 kt CO2e eigi að framkvæma ítarlegri úttekt á LULUCF hlutann losunarbókhaldsins.
