Tilskipun ESB um loftgæði og hreinna loft í Evrópu. - 32024L2881

Tilskipunum ESB 2004/107 um arsen, kadmíum, kvikasilfur, nikkel og fjölhringa, arómatísk vetniskolefni í andrúmslofti og 2008/50 um gæði andrúmslofts og hreinna loft í Evrópu hefur verið breytt töluvert. Þar sem að frekari breytingar hafa verið í farvatninu var talin ástæða til að setja eina tilskipun (e. recast) um loftgæði, tilskipun ESB 2024/2881 sem hér er til greiningar. Með tilskipun ESB 2024/2881 falla úr gildi, frá 12. desember 2026, tilskipanir ESB 2004/107 og 2008/50. Á sama tíma taka ákveðnar greinar tilskipunar ESB 2024/2881 gildi, en flestar hafa tekið gildi frá nóvember 2024.Tilskipun ESB 2004/107 var innleidd á Íslandi með 5. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og  reglugerð nr. 410/2008 um arsen, kadmíum, kvikasilfur, nikkel og fjölhringa arómatísk vetniskolefni í andrúmslofti.   Tilskipun ESB 2008/50 var innleidd á Íslandi með 5. gr. og 6. gr.d. (sem nú er 36. gr.) laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings.Helstu breytingar frá eldri tilskipunum  2004/107/EB og 2008/50/EB  er varða loftgæði (innleiddum á Íslandi með lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum nr. 920/2016 og nr.410/2008) fela í sér verulega lækkun viðmiðunarmarka fyrir öll helstu loftmengunarefni sem taka gildi árið 2030, nýjar kröfur á aðildarríki til að tryggja að loftgæði séu innan marka og að markmiðum sé náð með formlegum aðgerðaáætlunum (e. air quality plan) og langtíma loftgæðavegvísum (e. road maps). Slíkar áætlanir þurfa að innihalda raunhæfar og tímasettar aðgerðir sem leiða til mælanlegra úrbóta, og verða að taka mið af viðkvæmum hópum í samfélaginu. Ef markmið eru ekki uppfyllt innan ákveðinna tímamarka, verða ríki að sýna fram á hvers vegna það hafi ekki verið mögulegt og hvaða frekari skref verði tekin.

Meiri áhersla er lögð á gæði mælinga og samræmingu. Tilskipunin krefst nákvæmrar og stöðugrar vöktunar sem nær yfir bæði staðbundna mengun (t.d. við umferðargötur) og víðtækari mælingar varðandi bakgrunnsstyrk. Skylda er til að setja upp sérstakar 'ofurmælistöðvar' (monitoring supersites) þar sem mæld eru ný mengunarefni sem áður var ekki skylt að mæla, þar á meðal svart kolefni (black carbon), mjög fínar agnir (UFP) og ammoníak. Ísland þarf að minnsta kosti eina slíka stöð í þéttbýli og eina í dreifbýli en kröfurnar eru ein ofurmælistöð á ríki sem hafa færri en 10 milljónir íbúa á bakgrunnsstöð í þéttbýli og ein ofurmælistöð á hverja 100.000 km2 í dreifbýli. Að auki er verið að leggja meiri áherslu á notkun spálíkana til að meta loftgæði, einkum á þeim svæðum þar sem að loftmengunarefni fara ekki yfir mörk.  

Ný viðmið eru sett um upplýsingaskyldu stjórnvalda til almennings. Þau fela í sér skýra kröfu um að veita aðgengilegar, daglega uppfærðar upplýsingar um loftgæði og áhrif mengunar á heilsu, sér í lagi fyrir viðkvæma hópa. Tilskipunin krefst notkunar samræmdrar evrópskrar loftgæðavísitölu (air quality index) sem byggist á WHO viðmiðum og veitir skýr skilaboð um loftgæði hvers staðar. Þá mun endurskoðuð löggjöf skýra ábyrgð og hlutverk viðeigandi stjórnvalds m.a. með því að skýra ákvæði um loftgæðavöktun, loftgæðaupplýsingakerfi og loftdreifilíkön og endurbættar aðgerðaráætlanir um loftgæði. Gert er ráð fyrir að fyrirhuguð sameining núverandi tilskipana um gæði andrúmsloftsins (tilskipun 2008/50/EB og tilskipun 2004/107/EB) í eina tilskipun muni draga úr stjórnsýslubyrði viðeigandi yfirvalda, m.a. með einföldun á regluverki, aukinni samræmingu og skýrleika. Með hliðsjón af mörgum sameiginlegum uppsprettum gróðurhúsalofttegunda og loftmengunarefna, mun fyrirhuguð endurskoðun á loftgæðatilskipun ESB styðja við loftslagsmarkmið, þar sem aðgerðir til að ná betri loftgæðum munu einnig leiða til samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda.

Tilskipunin styrkir einnig rétt borgara til að höfða mál gegn stjórnvöldum sem ekki uppfylla skyldur sínar. Ef mengun fer yfir viðmiðunarmörk og stjórnvöld bregðast ekki nægilega við með aðgerðum, eiga borgarar rétt á að leita réttar síns og krefjast skaðabóta. Þetta er í samræmi við ákvæði um aðgang að réttlæti í umhverfismálum (Árósasamningurinn). Einnig er í tilskipuninni að finna ákvæði um refsingar (e. penalties), en ríki eiga að setja viðaeigandi ákvæði um refsingar vegna brota á lögum sem sett eru til innleiðingar tilskipunarinnar. Helstu breytingar á viðmiðunarmörkum:Viðmiðunarmörk fyrir mengunarefniMengunarefniFyrri mörk (920/2016)Ný mörk (EU 2024/2881) PM₂.₅ (svifryk, fínar agnir)25 µg/m³ á ári10 µg/m³ á ári PM₁₀ (svifryk, grófari agnir)40 µg/m³ á ári20 µg/m³ á ári Köfnunarefnisdíoxíð (NO₂)40 µg/m³ á ári20 µg/m³ á ári Brennisteinsdíoxíð (SO₂)125 µg/m³ á sólarhring50 µg/m³ á sólarhring Óson (O₃) - hámark 8 klst.120 µg/m³100 µg/m³ Bensen (C₆H₆)5 µg/m³ á ári3.4 µg/m³ á ári Kolmónoxíð (CO)10 mg/m³ á 8 klst.4 mg/m³ á 24 klst. Blý (Pb)0.5 µg/m³ á ári0.3 µg/m³ á ári Arsen (As)6.0 ng/m³ á ári3.0 ng/m³ á ári Nikkel (Ni)5.0 ng/m³ á ári2.5 ng/m³ á ári Kadmíum (Cd)20 ng/m³ á ári10 ng/m³ á ári Benzo(a)pýren (BaP)1.0 ng/m³ á ári0.5 ng/m³ á ári                   Greining á tillögustigi: Í þessari tilskipun er sett fram framkvæmdaáætlun um enga mengun (e. „Zero pollution action plan“) fyrir loftgæði, þannig að innan Evrópusambandsins séu loftgæði smám saman bætt, og dregið úr loftmengun niður fyrir þau mörk sem ekki eru lengur talin skaðleg heilsu manna og náttúruleg vistkerfi. Þessi mörk eru skilgreind með vísindalegum gögnum, og stuðla þannig að eiturefnalausu umhverfi fyrir árið 2050.Þær breytingar sem eiga sér stað í drögum að nýrri tilskipun eru: (a) ný viðmiðunarmörk fyrir flest loftmengunarefni, til að vernda heilsu manna; (b) uppfærð markgildi og langtímamörk fyrir óson; c) ný viðvörunarmörk fyrir svifryk (PM10 og PM2.5); og (d) kvaðir um samdrátt á þriggja ára meðaltalsstyrk (e. „Average Exposure Reduction obligation“) fyrir fíngert svifryk (PM2.5) og köfnunarefnisdíoxíð (NO2) í samræmi við ráðleggingar WHO.Með ákvörðuninni er því m.a. verið að breyta mörkum mældra loftmengunarefna í andrúmslofti. Verið er að þrengja viðmiðunarmörk allra efna (nema þungmálma) eða setja ný mörk sem voru ekki áður til staðar. Þessi mörk skulu vera innleidd fyrir árið 2030. Í tilskipuninni er leitast við að einfalda viðmið til að ákvarða lágmarksfjölda fastra loftgæðamælistöðva ásamt því að samræma viðmið fyrir öll loftmengunarefni.Að auki er verið að leggja meiri áherslu á notkun spálíkana til að meta loftgæði, einkum á þeim svæðum þar sem að loftmengunarefni fara ekki yfir mörk. Í drögum að nýrri tilskipun er jafnframt verið að innleiða ákvæði sem miða að því að tryggja  fólki sem verður fyrir heilsutjóni vegna loftmengunar rétt á bótum sé brotið gegn loftgæðareglum ESB. Einnig er með tilskipuninni verið að tryggja aðkomu frjálsra félagasamtaka, skýra aðgang að dómstólum auk þess að setja skilvirkari viðurlög og markvissari opinberar upplýsingar um loftgæði. Þá mun endurskoðuð löggjöf skýra ábyrgð og hlutverk sveitarfélög m.a. með því að skýra ákvæði um loftgæðavöktun, loftgæðaupplýsingakerfi og loftdreifilíkön og endurbættar aðgerðaráætlanir um loftgæði.Gert er ráð fyrir að fyrirhuguð sameining núverandi tilskipana um gæði andrúmsloftsins (2008/50/EB og 2004/107/EB) í eina tilskipun muni draga úr stjórnsýslubyrði viðeigandi yfirvalda, m.a. með einföldun á regluverki, aukinni samræmingu og skýrleika. Með hliðsjón af mörgum sameiginlegum uppsprettum gróðurhúsalofttegunda og loftmengunarefna, mun fyrirhuguð endurskoðun á loftgæðatilskipun ESB styðja við loftslagsmarkmið, þar sem aðgerðir til að ná betri loftgæðum munu einnig leiða til samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda. Metin áhrif tillögunnar á loftgæði eru einnig í samræmi við framkvæmdaáætlun Evrópusambandsins um enga mengun, einkum markmið hennar fyrir árið 2030 að draga úr heilsufarsáhrifum (ótímabærum dauðsföllum) loftmengunar um meira en 55%, og 2050 sýn framkvæmdastjórnarinnar að draga úr mengun í loft, vatn og jarðveg  með það að markmiði að mengunin verði ekki lengur talin skaðleg heilsu. Varðandi íslenska löggjöf, þá koma helst til skoðunar ákvæði 27. gr., 28. gr. og 29. gr. tilskipunarinnar, sem fjalla m.a. um bótarétt þeirra sem verða fyrir tjóni vegna loftmengunar og sektir á þá aðila sem valda mikilli loftmengun. Þrátt fyrir það má einnig benda á nýjar málsgreinar í tilskipuninni sem gætu haft mikla þýðingu í tengslum við beitingu á framangreindum ákvæðum. Virðist það t.a.m. vera vilji ESB að veita hagsmunasamtökum málshöfðunarrétt fyrir hönd ,,almennings” (e. „The Public Concerned“), sbr. 28. mgr. 4. gr., í dómsmálum. Löggjafinn þarf að gæta þess að skilgreining á hagsmunasamtökum í íslenskum lögum samræmist þeim sem finna má í tilskipun þessari ella gæti málshöfðunarétturinn glatast. Í 29. mgr. 4. gr. er einnig að finna nýja skilgreiningu á því hverjir teljast vera ,,viðkvæmir hópar” (e. „sensitive population and vulnerable groups“). Að lokum er þar til bærum aðilum/sérfræðingum veittur réttur til að leggja faglegt mat (e. „additional fixed or indicative measurements”) á mengun sem ekki er hægt að mæla með tækjabúnaði eða öðru sambærilegu, sbr. 5. mgr. 8. gr. Varðandi EES-samninginn, þá koma helst til skoðunar 4. gr., 8. gr., 12. gr. og 28. gr. enda er þar vísað í reglugerðir/tilskipanir sem ekki hafa verið innleiddar inn í EES-samninginn þegar þetta er ritað:1. 32003R1059: Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS)2. 32016L2284: Directive (EU) 2016/2284 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2016 on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants, amending Directive 2003/35/EC and repealing Directive 2001/81/EC  3. 32003R1059: Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS)4. 32020L1828: Directive (EU) 2020/1828 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2020 on representative actions for the protection of the collective interests of consumers and repealing Directive 2009/22/EC