32024L3101

UOS - Ítarlegri efnisumfjöllunÍ mati sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins gerði árið 2022 á þágildandi tilskipun 2005/35/EB, sbr. umfjöllun í tillögu að breytingu á tilskipuninni (2023/0171/COD), komu í ljós nokkrir annmarkar á framkvæmdinni: (1) núverandi gildissvið tilskipunarinnar nær ekki til allra þeirra mengandi efna sem alþjóðalög taka til, t.d. losunar sorps og skólps í hafið; (2) upplýsingaskipti og/eða sérfræðiþekking til að greina, sannreyna og beita viðurlögum vegna mengunar á skipum með skilvirkum hætti eru óregluleg í aðildarríkjum ESB og almennt ófullnægjandi; (3) það er ójafnvægi í varnaðaráhrifum þeirra viðurlaga sem nú er beitt í aðildarríkjum ESB vegna mengunar frá skipum; og 4) núverandi skýrslugjöf aðildarríkja er ófullnægjandi og leiðir til skorts á nákvæmum upplýsingum um mengun frá skipum og þeim viðurlögum sem beitt hefur verið í ESB.Í ljósi þessa var ekki alltaf unnt að bera kennsl á brotaaðila sem losaði mengandi efni ólöglega og þeim var sjaldan refsað. Af þessum sökum var unnin tillaga að breytingu á tilskipun 2005/35/EB til að auka varnaðaráhrif og skilvirkni ákvæðanna og að viðurlög séu í réttu hlutfalli við brotin. Mat framkvæmdastjórnarinnar á framkvæmd tilskipunarinnar í aðildarríkjum ESB er í samræmi við reynslu á framkvæmd laganna innan íslenskrar lögsögu þar sem í ljós hefur komið í nokkrum málum er varða meinta ólöglega losun í hafið að erfitt hefur reynst að færa sönnur á brotin og ljóst að þörf er á skilvirkari málsmeðferð og viðurlögum með meiri varnaðaráhrif. Í tilskipun (ESB) 2024/3101 segir að tilskipun 2019/883/ESB um móttökuaðstöðu í höfnum til afhendingar úrgangs frá skipum tryggi afhendingu úrgangs frá skipum í höfnum þar sem tekið sé á móti úrganginum með fullnægjandi móttökuaðstöðu. Framkvæmd tilskipunar 2019/883/ESB samhliða framkvæmd tilskipunar 2005/35/EB sé lykilatriði til að koma í veg fyrir mengun frá skipum. Við samþykkt síðarnefndu tilskipunarinnar var kallað eftir endurskoðun á tilskipun 2005/35/EB þar sem gildissvið hennar væri ekki jafn víðtækt, þ.e. tæki ekki til sömu mengandi efna, og þar af leiðandi ekki hægt að refsa fyrir losun allra mengandi efna samkvæmt viðaukum við MARPOL samninginn. Skip gætu því komist upp með að losa úrgang ólöglega í hafið í stað þess að skila honum til móttökustöðva í landi til að komast hjá greiðslu úrgangsgjalds. Þessar tvær tilskipanir saman, þ.e. tilskipun 2005/35/EB og tilskipun 2019/883/ESB, eiga að tryggja að Evrópusambandið og aðildarríkin standi við skuldbindingar sínar varðandi mengun frá frá skipum samkvæmt MARPOL 73/78. Tilskipun 2019/883/ESB hefur verið tekin upp í EES samninginn með ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar í júní 2022 en ákvörðunin hefur ekki tekið gildi og hefur tilskipunin því ekki verið innleidd hér á landi. Í tilskipuninni kemur fram að tengsl eru við tilskipun 2009/16/EB um hafnarríkiseftirlit, tilskipun 2019/883/ESB um móttökuaðstöðu í höfnum til afhendingar úrgangs frá skipum, tilskipun 2016/802/ESB um að draga úr magni brennisteins í tilteknum tegundum fljótandi eldsneytis og tilskipun 2002/59/EB um stofnun eftirlits- og upplýsingakerfis Bandalagsins fyrir umferð á sjó þar sem frávik og upplýsingar um mögulega ólöglega losun frá skipum gætu komið fram við framkvæmd þeirra tilskipana.Almennu markmiði tilskipunar 2005/35/EB er breytt til að tilgreina að fullnægjandi viðurlög merki viðurlög sem eru skilvirk, í réttu hlutfalli við brot og hafa varnaðaráhrif. Hér er átt við stjórnsýsluviðurlög (administrative penalties). Hlutinn „refsiviðurlög“, sem er til staðar í núverandi tilskipun, er felldur út úr greinum tilskipunarinnar til að gæta að lagalegu samræmi við tilskipun (ESB) 2024/1203 um vernd umhverfisins með refsiákvæðum. Gerðar eru breytingar á skilgreiningum, þ. á m. að mengandi efni feli í sér öll mengandi efni sem falla undir viðauka I-VI við MARPOL samninginn en ekki eingöngu viðauka I og II eins og nú er. Einnig hefur ákvæðum um undanþágur verið breytt. Nýtt ákvæði tilgreinir stjórnsýsluviðurlög í formi sekta sem leggja ber á skipafélagið sem ber ábyrgð á ólögmætri losun mengunar í hafið. Við álagningu sektanna á að taka tillit allra viðeigandi aðstæðna er varða brotið, þ.m.t. tegundar og alvarleika mengunar, umhverfistjóns og hvort gripið hafi verið til aðgerða til að koma í veg fyrir losunina eða draga úr áhrifum hennar. Aðildarríki skulu ekki setja eða beita stjórnvaldssektum sem eru of lágar til að tryggja varnaðaráhrif og skilvirkni og að viðurlög séu í réttu hlutfalli við brotin.Viðauki núgildandi tilskipunar er felldur út og inn koma tveir nýir viðaukar. Annars vegar viðauki þar sem gefin eru upp dæmi um tilvik sem ættu að leiða til þess að gripið sé til aðgerða vegna gruns um ólöglega losun mengandi efna frá skipi, og hins vegar viðauki sem tilgreinir hvaða upplýsingar eigi að koma fram í yfirliti sem framkvæmdastjórnin birtir um framkvæmd tilskipunarinnar og eftirfylgni sem byggir á upplýsingum frá aðildarríkjunum. Í tilskipuninni er einnig lögð áhersla á tæknilega aðstoð við aðildarríkin í gegnum vettvang til þjálfunar, leiðbeiningar, skiptum á bestu starfsvenjum og eflingu í notkun stafrænna tækja ESB til að safna og skiptast á upplýsingum. Lögð verður sú skylda á aðildarríki frá og með 6. júlí 2030 að greina árlega allar þær viðvaranir um mögulega mengun á hafi sem berast í gegnum CleanSeaNet kerfið þar sem líkur á mengun eru tilgreindar með mikilli vissu. Skulu aðildarríki tilgreina hvort þau geti sannreynt að um sé að ræða ólöglega losun en þó skal stefnt að því að slíkt sé sannreynt fyrir a.m.k. 25% slíkra viðvarana. Ef ekki er hægt að sannreyna hvort um ólöglega losun er að ræða skal tilgreina ástæðu þess. Efni tilskipunarinnar varðar starfsemi Umhverfis- og orkustofnunar, Landhelgisgæslu Íslands og Samgöngustofu, sbr. hlutverk þessara stofnana skv. lögum nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda og 4. gr. reglugerðar nr. 586/2017 um innleiðingu viðauka við alþjóðasamning um varnir gegn mengun frá skipum, 1973, með breytingum samkvæmt bókun 1978 (MARPOL-samningurinn).Umhverfisstofnun ber ábyrgð á viðbrögðum við bráðamengun utan hafnarsvæða. Stofnunin ber ábyrgð á ráðstöfunum vegna gruns um óheimila losun í hafið. Landhelgisgæsla Íslands hefur eftirlit með hafsvæðum umhverfis Ísland og móttekur tilkynningar um mengunaróhöpp og losun í hafið. Landhelgisgæsla Íslands fylgir eftir CleanSeatNet tilkynningum um mögulega mengun og upplýsir um viðbrögð, ásamt því að gera árlega samantekt um eftirfylgnina, sbr. samning Landhelgisgæslunnar og Umhverfis- og orkustofnunar þar að lútandi. Samgöngustofa sinnir eftirliti með skipum, þ.m.t. eftirliti með búnaði skipa vegna mengunarvarna. UOS - Innleiðing skv. núgildandi íslenskri löggjöfTilskipun 2005/35/EB um mengun sem á upptök sín um borð í skipum og innleiðingu viðurlaga við brotum var innleidd  í íslenska löggjöf með breytingu á lögum nr. 33/2004, sbr. lög nr. 60/2014.  Lögum nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda var aftur breytt árið 2017 vegna innleiðingar á tilskipun 2009/123/EB sem kveður á um refsiábyrgð og viðurlög við brotum á reglum um losun skipa á mengandi efnum. Í greinargerð með frumvarpinu til innleiðingar á þeim breytingum kemur eftirfarandi meðal annars fram: „Ákvörðun um upptöku tilskipana 2009/123/EB og 2008/99/EB í EES-samninginn var tekin eftir langar samningaviðræður EES/EFTA-ríkjanna við Evrópusambandið um með hvaða hætti skyldi taka gerðirnar upp í EES-samninginn því að refsilöggjöf er ekki hluti EES-samningsins. Að lokum var ákveðið að gerð yrði aðlögun við upptöku gerðanna í samninginn. Samskonar aðlögunartexti birtist í fylgiskjali með báðum ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar þar sem fram kemur að upptaka gerðanna hafi ekki fordæmisgildi hvað varði aðra löggjöf Evrópusambandsins sem innihaldi refsiákvæði.“  Sá aðlögunartexti sem vísað er til í frumvarpinu er í formi sameiginlegrar yfirlýsingar sem birtist aftan við ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar nr. 188/2015 og er hún ekki tekin upp í viðauka XIII við EES samninginn.Hafa verður í huga við skoðun þessara tilskipana að þeim er ætlað að tryggja framkvæmd alþjóðareglna um umhverfisvernd hafsins. Ef sú framkvæmd er ekki samræmd í lögsögum allra aðildarríkjanna er mest hætta á mengunarbrotum þar sem eftirliti er ábótavant og viðurlögum er ekki beitt á skilvirkan hátt.UOS - Þörf á lagabreytingumViðaukar við Marpol samninginn eru innleiddir í íslensk lög með reglugerð nr. 586/2017. 8. gr. reglugerðarinnar kveður á um að brot gegn ákvæðum hennar fari samkvæmt  V. kafla laga nr. 33/2004, um varnir gegn mengun hafs og stranda, XIII. og XIV. kafla efnalaga nr. 61/2013 og VII. kafla laga nr. 47/2003 um eftirlit með skipum. Síðast greindu lögin hafa verið felld úr gildi með nýjum skipalögum nr. 66/2021.Innleiðing tilskipunarinnar kallar á breytingu á lögum nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda þar sem bæta þarf við ákvæðum um stjórnsýslusektir (admvinistrative penalties) sem viðurlögum við brotum.  Ljóst er að verði sett ákvæði um stjórnvaldssektir þar sem farið er að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga til að innleiða ákvæði tilskipunarinnar munu þær ekki uppfylla markmið og tilgang tilskipunarinnar um skilvirkari viðurlög við mengunarbrotum. Skoða þarf hvort hægt sé að uppfylla ákvæðin með refsisektum sem væru þá í höndum þess til bærs stjórnvalds sem hægt væri að setja á þegar brot er framið á sama hátt og sektir samkvæmt umferðarlögum. Rétt væri að fá afstöðu ríkissaksóknara og dómmálaráðuneytisins og þeirra stofnana sem fara með eftirlit með skipum um hverjir ættu að fara með slíkt sektarvald og eftirfylgni með slíkum viðurlögum. Mikilvægt er að rannsóknin og viðurlagaferillinn verði skilvirkur.Gert er ráð fyrir auknu samstarfi aðildarríkjanna um upplýsingaskipti um brot og reynslu ríkjanna af slíkum málum í gegnum rafræn samskipta- og eftirlitskerfi, þ.e. CleanSeaNet, SafeSeaNet og THETIS-EU til að upplýsingar berist tímanlega og að upplýsingagjöfin verði nákvæm og notendavæn. Gert er ráð fyrir opinberri rafrænni birtingu þessara upplýsinga sbr. viðauka við tilskipunina. Setja þarf aðlögunarákvæði í ákvörðun um upptöku tilskipunarinnar í EES samninginn um þátttöku EFTA ríkjanna í þessu upplýsingakerfi og sérfræðingavinnu þar að lútandi.Einnig þarf að tryggja aðlögunarákvæði um þátttöku Íslands vegna aukinnar skyldna á aðildarríkin til að gefa skýrslur til framkvæmdastjórnarinnar um innleiðingu á tilskipuninni í gegnum rafrænt upplýsingakerfi hjá EMSA. Upplýsingarnar lúta að eftirliti, skoðunum og ákvörðunum um refsiviðurlög. Einnig þarf að tilkynna til hvaða aðgerða ríki hafa gripið til eftir tilkynningar frá CleanSeaNet. Framkvæmdastjórninni er heimilt að setja innleiðingarreglur vegna þessa.