Reglugerð um endurheimt náttúrunnar - 32024R1991

Almennt um reglugerðinaMarkmið reglugerðarinnar er að endurheimta vistkerfi aðildarríkjanna til að ná fram settum markmiðum Evrópusambandsins um loftslag, líffræðilegan fjölbreytileika, fæðuöryggi og til að standa við alþjóðlegar skuldbindingar sem sambandið hefur gengist undir.Til að ná markmiðum Evrópusambandsins verða aðildarríkin að endurheimta að minnsta kosti 30% búsvæða sem falla undir lögin úr slæmu ástandi í gott ástand árið 2030, 60% fyrir árið 2040 og 90% fyrir árið 2050. Aðildarríkin hafa þar til ársins 2030 til að setja í forgang aðgerðir á svæðum sem falla undir Natura 2000. Aðildarríkin skulu sjá til þess að svæðin hnigni ekki verulega þegar þau eru komin í gott ástand. Þau verða einnig að samþykkja endurheimtunaráætlanir á landsvísu þar sem greint er frá því hvernig þau hyggjast ná tilsettum markmiðum.Í 1. gr. eru sett fram markmið reglugerðarinnar sem eru endurheimt líffræðilegs fjölbreytileika og vistkerfa á bæði landi og í sjó, að ná markmiðum sambandsins um að draga úr loftslagsbreytingum og að laga sig að þeim, auka fæðuöryggi og standa við alþjóðlegar skuldbindingar sambandsins. Í greininni kemur fram að reglugerðin setji fram ramma innan hvers aðildarríkin skuli gera ráðstafanir til að ná markmiði sambandsins um að endurheimta 20% landsvæða og 20% hafsvæða fyrir árið 2030. Auk þess skulu þau gera ráðstafanir til að endurheimta öll vistkerfi sem þess þurfa fyrir árið 2050. Greining á ákvæðum reglugerðarinnar er snúa að náttúruverndÍ 4. gr. er fjallað um endurheimt landsvæða, strand- og ferskvatnsvistkerfa. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. skulu aðildarríkin sjá til þess að til staðar séu endurheimtunarráðstafanir sem tryggja að vistgerðir í viðauka I sem eru ekki í góðu ástandi verði í góðu ástandi. Slíkar ráðstafanir skulu gerðar á 30% svæðanna fyrir árið 2030, 60% fyrir árið 2040 og 90% fyrir árið 2050. Þá kemur fram að aðildarríkin skuli setja Natura 2000 svæði í forgang til ársins 2050.Í greininni er einnig að finna ákveðnar undanþágur frá vali á vernd vistgerða til endurheimtar og þær verndarráðstafanir sem skuli fylgja. Þá er skylda til að koma á fót endurheimtunarráðstöfunum á þeim vistgerðum sem taldar eru upp í viðauka 1 á svæðum þar sem þær vistgerðir eru ekki til staðar.Aðildarríkin skulu einnig koma á endurheimtarráðstöfunum fyrir búsvæði sem talin eru upp í viðaukum við búsvæðatilskipunina (92/43/EEC) og fyrir búsvæði þeirra fugla sem falla undir gildissvið fuglatilskipunarinnar (2009/147/EC).Í ákvæðinu er að finna þá reglu að ákvörðun svæða fyrir endurheimtunaraðgerðir skuli byggja á bestu aðgengilegu tækni og nýjustu rannsóknum á ástandi vistgerðanna.Aðildarríkin skulu tryggja að fyrir árið 2030 verði ástand allra vistgerða á 90% svæða allra vistgerða í viðauka I vera þekkt og ástand allra svæða þekkt fyrir 2040.Aðildarríkin skulu koma á fót ráðstöfunum til að tryggja að svæðin sem eru endurheimt sýni stöðugan bata á vistgerðunum sem þar er að finna og taldar eru upp í viðauka I þar til fullnægjandi gæðum vistgerðanna er náð. Aðildarríkin skulu einnig koma í veg fyrir verulega hnignun svæða þar sem vistgerðirnar í viðauka I finnast.Í 14-16. mgr. er einnig að finna undanþágu frá því að svæðin sýni stöðugan bata í ákveðnum tilfellum. T.d. vegna force majeure, loftslagsbreytinga, áhrifa þriðja lands og samfélagslegra hagmsuna. Mismunandi eftir því hvort um er að ræða Natura 2000 svæði eða ekki.Í 5. gr. er m.a. fjallað um endurheimt vistkerfa í hafi. Um er að ræða sambærileg ákvæði og eru að finna í 4. gr. reglugerðarinnar. Ráðstafanir skulu gerðar til að ná fram sama hlutfallslega árangri fyrir árin 2030, 2040 og 2050 á þeim vistgerðum sem tilgreindar eru í flokkum 1-6 í viðauka II. En auk þess skal fara í slíkar ráðstafanir á 2/3 af þeim búsvæðum sem tilheyra flokki 7 fyrir árið 2040.Þá er fjallað um endurheimtunaraðgerðir sem eru nauðsynlegar til að endurheimta vistgerðir í flokkum 1-6 í viðauka 2 á svæðum þar sem þær vistgerðir eu ekki að finna með það að markmiði að ná fram hagstæðu viðmiði fyrir þær vistgerðir á svæðinu (e. favourable reference area, sjá skilgreiningu í 3. gr). Slíkar ráðstafanir skulu vera til staðar á 30% af viðbótarsvæðum sem þarf til að ná hagstæðu viðmiðunarsvæði fyrir hvern hóp vistgerða eins og kemur fram í endurheimtunaráætlun hvers aðildarríkis fyrir árið 2030, 60% fyrir árið 2040 og 100% fyrir árið 2050. Ef aðildarríki telur ekki mögulegt að ná fram 100% fyrir árið 2050 má lækka hlutfallið niður í 90% í mesta lagi í endurheimtunaráætluninni fyrir svæði fyrir ákveðna flokka vistgerða.Einnig er vísað til þess að aðildarríkin skuli koma á fót endurheimtunarráðstöfunum fyrir sjávarvistgerðir í viðauka 3 við reglugerðina en einnig fyrir ákveðnar vistgerðir sem falla undir búsvæðatilskipunina og fuglatilskipunina.Í ákvæðinu er þar að auki að finna þá reglu að ákvörðun svæða fyrir endurheimtunaraðgerðir skuli byggja á bestu aðgengilegu tækni og nýjustu rannsóknum á ástandi vistgerðanna.Aðildarríkin skulu einnig skv. sjá til þess að ástand svæðanna sé þekkt. Í 7. mgr. er talið upp það hlutfall sem skal þekkt innan ákveðins tíma fyrir þá flokka vistgerða sem eru að finna í viðauka 2 við reglugerðina.Aðildarríkin skulu kom á fót ráðstöfunum til að tryggja að svæðin sem eru endurheimt sýni stöðugan bata á vistgerðunum sem þar er að finna og taldar eru upp í viðauka II þar til fullnægjandi gæðum vistgerðanna er náð. Aðildarríkin skulu einnig koma í veg fyrir verulega hnignun svæða þar sem vistgerðirnar í viðauka I finnast.Líkt og í 4. gr. er í 5. gr. einnig að finna undanþágu frá því að svæðin sýni stöðugan bata í ákveðnum tilfellum. T.d. vegna force majeure, loftslagsbreytinga, áhrifa þriðja lands og samfélagslegra hagmsuna. Mismunandi eftir því hvort um er að ræða Natura 2000 svæði eða ekki.Í 6.-13. gr. er einnig að finna að frekari endurheimtaraðgerðir og skyldur aðildarríkjanna. Í 6. gr. er fjallað um undanþágu vegna almannahagsmuna tengda orkuframleiðslu. Í 7. gr. kemur fram að aðildarríkjum sé heimilt að undanskilja ákveðin svæði undan endurheimtaraðgerðum ef svæðin eru til landvarna eða ef aðgerðirnar eru ósamræmanlegar áframhaldandi hernaðarnotkun svæðanna. Í 8. gr. kemur fram að aðildarríkin skuli fyrir lok árs 2030 tryggja að grænum svæðum og trjáþekju í þéttbýli fækki ekki miðað við stærð þeirra árið 2024. Frá árinu 2031 skulu aðildarríkin fjölga grænum svæðum í vistkerfum í þéttbýli þar til ákjósanlegu ástandi er náð skv. 4. mgr. 14. gr. Fjallað er um 9. gr. síðar í greiningunni í tengslum við vatnatilskipunina. Samkvæmt 10. gr. skulu aðildarríkin bæta fjölbreytni frjóbera og í 11. gr. er fjallað um endurheimt vistkerfa í landbúnaði. 13. og 14. gr. fjallar um endurheimt skógarvistkerfa og skyldu til þátttöku í að gróðursetja þrjá milljarða trjáa fyrir árið 2030. Að mati Umhverfisstofnun eru Land og skógur betur til þess fallin að greina sumar þeirra greinar sem eru að finna í kafla 2 í reglugerðinni.Kafli 3 í reglugerðinni fjallar um endurheimtunaráætlanir aðildarríkjanna en aðildarríkin skulu hvert um sig undirbúa slíka áætlun og framkvæma undirbúningseftirlit og rannsóknir sem þörf er á til að greina þær aðgerðir sem eru nauðsynlegar til að ná markmiðum sem sett eru fram í 4. – 13. gr. reglugerðarinnar og stuðla einnig að markmiðum 1. gr. Áætlunin skal ná fram til ársins 2050 og skulu tímafrestir samsvara markmiðum reglugerðarinnar. Aðildarríkin skulu skila inn drögum að áætluninni fyrir 1. september 2026 sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins mun síðan meta innan við sex mánuði frá viðtöku áætlunarinnar. Matið skal framkvæmt í samstarfi við viðeigandi aðildarríki. Aðildarríkin skulu endurskoða áætlunirnar og bæta við viðbótarráðstöfunum fyrir 30. júní 2032 og 30. júní 2042.Sambærileg markmið og þau sem eru að finna í 4. og 5. gr. reglugerðarinnar hafa ekki verið innleidd í íslenskan rétt en ákvæði og ráðstafanir sem stefna að og stuðla að slíkri vernd er að finna í náttúruverndarlögum nr. 60/2013. T.d. í markmiðsákvæðum laganna, í 9. kafla um friðun vistkerfa, vistgerða og tegunda og sömuleiðis stuðlar friðlýsing svæða skv. 38. gr. laganna að vernd vistgerða. Þær undanþágur og það fyrirkomulag ráðstafana sem mælt er fyrir um í 4. og 5. gr. er þó ekki að finna í íslenskum rétti. Né hafa verið lögfestar áætlanir til að ná fram tilsettum markmiðum í vernd vistgerða líka og fjallað er um í kafla 3. Hvað varðar sérstaklega vernd hafsvæða hefur stýrihópur á vegum Matvælaráðuneytisins unnið skýrslu að verndarsvæðum í hafi þar sem m.a. er að finna greiningu á gildandi regluverki og hvernig það samræmist viðmiðum um aðra virka svæðisvernd. Sjá hér: https://www.stjornarradid.is/library/01--Frettatengt---myndir-og-skrar/MAR/Fylgiskjol/MAR_VerndarsvaediiHafi_Vefur.pdfÍ reglugerðinni er, eins og áður hefur komið fram, vísað í Natura 2000 svæði og bæði búsvæðatilskipunina (habitats directive) og fuglatilskipunina (birds directive). Ísland hefur ekki útnefnt Natura 2000 svæði og hefur innleitt hvoruga tilskipunina þar eð náttúruverndarlöggjöf Evrópusambandsins er ekki hluti af EES samningnum. Þá hafa ekki verið skilgreindar sérstaklega ákveðnar vistgerðir sem þarf að endurheimta líkt og eru taldar upp í viðaukum við reglugerðina.Þó Ísland hafi ekki lögfest þau markmið sem koma fram í reglugerðinni er Ísland einnig aðili að Samningi Sameinuðu þjóðanna um líffræðilega fjölbreytni sem vísað er til í 3. og 4. lið formálans við reglugerðina. Í Kunming-Montreal samningnum sem var gerður í lok árs 2022 á ráðstefnu aðildarríkja Sameinuðu þjóðanna um líffræðilega fjölbreytni var m.a. kveðið á um að aðildarríki skuli vernda 30% haf- og landsvæða fyrir árið 2030 (markmið 2) sem er sambærilegt þeim markmiðum sem eru að finna í a-lið 1. mgr. 4. gr. og a-lið 1. mgr. 5. gr. Þetta markmið hefur þó ekki verið útfært frekar í íslenskum rétti né hefur verið lögfest áætlanagerð til að ná fram þeim markmiðum.  Slík áætlanagerð gæti þó reynst gagnleg til að standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.Í 20. gr. er að finna hina ýmsu þætti sem skulu vaktaðir af aðildarríkjunum og í 21. gr. er fjallað um skýrslugjöf. Fjallað er um vöktun Náttúrufræðistofnunar Íslands í 74. gr. laga nr. 60/2013 og er þar m.a. tekið fram að stofnunin beri ábyrgð á vöktun lykilþátta íslenskrar náttúru og vinni vöktunaráætlanir fyrir friðlýst svæði í samráði við Umhverfisstofnun. Sú vöktun tekur þó ekki til allra þeirra þátta sem taldir eru upp í 20. gr.Tenging reglugerðarinnar við Vatnatilskipunina66 liður formála:  Til að tryggja samlegðaráhrif mismunandi ráðstana til að  vernda, varðveita og endurheimta náttúruna, ættu aðildarríkin þegar þau vinna að áætlunum um vernd og endurheimt á landsvísu, m.a. að taka mið af ráðstöfunum til að ná fram góðu vistfræðilegu og efnafræðilegu ástandi vatnshlota sem settar eru fram í Vatnaáætlun sem unnin er í samræmi við Vatnatilskipunina 2000/60/EB2. gr. Landfræðilegt gildissviðSamkvæmt b-lið 2. gr. rgl. gildir hún um vistkerfi í strandsjó, sbr. skilgreiningu 7. liðar 2. gr. Vatnatilskipunarinnar 2000/60/EB, hafsbotn þeirra eða undirlag.9. gr. Endurheimt náttúrulegrar tengingar áa og flóðaSamkvæmt 1. mgr. 9. gr. skulu aðildarríkin útbúa skrár yfir manngerðar hindranir á tengingu yfirborðsvatns og m.t.t. virkni þeirra, greina þær hindranir sem þarf að fjarlægja til að stuðla að því að unnt sé uppfylla markmið 4. gr. um endurheimt og markmið um endurheimt að minnsta kosti 25.000 km af rennandi ám í ESB fyrir 2030, með fyrirvara um mögulegar undanþágur 4. gr. Vatnatilskipunarinnar 2000/60/EB, sérstaklega skv. 3. mgr., 5. mgr. og 7. mgr. 4. gr.14. gr. Landfræðilegt gildissviðSamkvæmt c-lið 14. mgr. 14. gr.  skulu aðildarríkin, við undirbúning áætlana um endurheimt, m.a. taka mið af áætlunum sem unnar eru í samræmi við Vatnatilskipunina 2000/60/EB.  21. gr.  SkýrslugjöfFyrir 30. júní 2032 og á sex ára fresti eftir það skal EES veita framkvæmdastjórninni skýrslu um hvernig  framkvæmd ráðstafana og áætlana um að ná markmiðum og uppfylla skyldur reglugerðarinnar vindur fram. EES getur einnig m.a. notað upplýsingar sem greint er frá í 15. gr. Vatnatilskipunarinnar 2000/60/EB, þ.e. sent afrit af stjórnunaráætlunum fyrir vatnasviðaumdæmi og öllum uppfærslum þeirra til framkvæmdastjórnarinnar og þeirra aðildarríkja, sem málið kann að varða, innan þriggja mánaða frá birtingu þeirra.25. gr. Breytingar á reglugerð (EB) 2022/869Varðandi umhverfisáhrifin sem fjallað er um í 7. mgr. 4. gr. Vatnatilskipunarinnar 2000/60/EB eiga verkefni á lista ESB að teljast hafa almannahagsmuni út frá orkustefnu sjónarmiðum og geta talist hafa brýna almannahagsmuni, þ.e. vega þyngra á metunum vegna almannaheilla en ávinningurinn af því að umhverfismarkmið fyrir vatnshlot náist, að því tilskildu að öll skilyrðin sem sett eru fram í Vatnatilskipuninni séu uppfyllt.Tengsl við loftslagsmálLíkt og fram hefur komið fjallar reglugerð þessi um endurheimt nátturu (e. nature restoration), og er meginefni hennar markmið og reglur um áætlanagerð sem og eftirfylgni áætlana, vöktun og skýrslugjöf, og tengist ekki beint losunarbókhaldi yfir losun gróðurhúsalofttegunda. Á nokkrum stöðum í reglugerð ESB 2024/1991 eru þó vísanir í löggjöf Evrópusambandsins sem tengjast loftslagsmálum. Þær gerðir sem tengjast losunarbókhaldi Íslands eru: reglugerð ESB 2018/1999 (Governance Regulation) og reglugerð 2018/841 (LULUCF Regulation), vísanir í þær eru reifaðar hér á eftir:  Í 19. mgr. formálsorða reglugerðar ESB 2024/1991 er vísun í reglugerð ESB 2023/839, sem breytir reglugerð ESB 2018/1999. Reglugerð ESB 2018/1999 hefur verið tekin upp í EES samninginn að hluta og með aðlögunum, en breytingarnar sem gerðar eru á henni með reglugerð ESB 2023/893 hafa ekki verið teknar upp í samninginn þegar þetta er skrifað.  Fjallað er um markmið reglugerðar 2023/839, m.a. í tengslum við að efla framlag landgeira (e. land sector) til loftslagsmarkmiða fyrir 2030 og samræmingu  markmiða varðandi bókhald um losun og kolefnisbindingu (e. removals) frá geirum landnotkunar, notkunarbreytinga og skógræktar (LULUCF) við stefnumótun um líffræðilega fjölbreytni. Áherslur reglugerðar 2023/839 eru stuttlega útlistaðar og m.a. fjallað um nauðsyn þessa að vernda og efla náttúrulega  kolefnisbindingu, að bæta þol vistkerfa gegn loftslagsbreytingum, að endurheimta rýrt land og vistkerfi og að væta mýrlendi á ný. Þar eru ákvæði um að  bæta vöktun og skýrslugjöf um losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu (e. removals) lands sem háð er verndun og endurheimt. Í því samhengi er talið mikilvægt að vistkerfi í öllum landflokkum, þar með talið skógum, graslendi, ræktunar- og votlendi, séu í góðu ásigkomulagi til að hægt sé að fanga og geyma kolefni á áhrifaríkan hátt. Í 67. mgr. formálsorða reglugerðar 2024/1991 er vísun í reglugerð ESB 2018/1999 í tengslum við endurnýjanlega orkugjafa. Líkt og áður segir hefur reglugerð ESB 2018/1999 verið tekin upp í EES samninginn að hluta til og ekki allar breytingar sem gerðar hafa verið á reglugerðinni hafa verið teknar upp í EES samninginn þegar þetta er skrifað.  Í 6. gr. reglugerðar 2024/1991 er fjallað um orku frá endurnýjanlegum orkugjöfum. Þar kemur m.a. fram að aðildarríki megi takmarka, í ákveðnum tilvikum, beitingu 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar við ákveðin hluta af landsvæði, tækni eða verkefni í samræmi við þau forgangsatriði sem fram koma í orku og loftslagsáætlunum samkvæmt reglugerð ESB 2018/1999. Fjallað er um þessa áætlun m.a. í 3. gr. reglugerðar ESB 2018/1999, gerðin hefur verið tekin upp í EES samninginn að hluta til en 3. gr. var ekki tekin upp í samninginn. Ísland gerir þó valkvæða loftslagsáætlun, sbr. yfirlýsingu Ísland og Noregs í ákvörðun Sameiginlegu EES nefndarinnar nr. 269/2019.  Í 9. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar um undirbúning fyrir endurheimtunaráætlanir aðildarríkja (e. national restoration plans), skulu aðildarríki m.a. bera kennsl á samlegðaráhrif við að draga úr loftslagsbreytingum, aðlögun að loftslagsbreytingum o.fl. og taka tillit til orku- og loftslagsáætlana í samræmi við 3. gr. reglugerðar 2018/1999. Líkt og áður segir hefur 3. gr. þeirrar reglugerðarinnar ekki verið tekin upp í EES samninginn.  Eins skal í þessu sambandi taka tillit til langtíma stefnu sem vísað er til í 15. gr. reglugerðar ESB 2018/1999. Sú grein hefur heldur ekki verið tekin upp í EES samninginn.Í 20. gr. reglugerðar ESB 2024/1991 kemur t.d. fram að aðildarríkin skulu tryggja að mælikvarðar sem tilteknir eru í b-lið 2. mgr. 11. gr. og í a-, b- og e-liðum 3. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar séu á þann veg að þeir samræmist þeirri vöktun sem tilgreind er í reglugerðum ESB 2018/841 og  ESB 2018/1999. Reglugerð ESB 2018/841 hefur verið tekin upp í EES samninginn með aðlögunum og reglugerð ESB 2018/1999 hefur verið tekin upp að hluta til og með aðlögunum. Með þeim breytingum sem gerðar hafa verið á  á reglugerð ESB 2018/1999 með reglugerð ESB 2023/839 (sem hefur ekki verið tekin upp í EES samninginn þegar Þetta er skrifað) voru gerðar viðbætur við 3. hluta V. viðauka reglugerðar ESB 2018/1999. Þar eru aðildarríki hvött til að skoða samlegðaráhrif og tækifæri til að sameina vöktun og skýrsluskil við aðra málaflokka og þar eru listaðar upp ýmsar tegundir landnotkunar sem ber að vakta sérstaklega og  falla undir ýmsar ESB gerðir sem hafa ekki allar verið teknar upp í EES Samninginn. Í viðaukum sem tengjast vísum fyrir líffræðilega fjölbreytni (e. biodiversity indicators) í reglugerð 2024/1991 má finna vísanir í aðferðarfræði í V. viðauka við reglugerð ESB 2018/1999. Sá viðauki fjallar um upplýsingar í losunarbókahaldi með gróðurhúsalofttegundir. Viðaukinn er hluti af þeim ákvæðum sem að tekin hafa verið upp í EES samninginn en breytingar sem gerðar hafa verið m.a. á V. viðauka, með reglugerðum ESB 2023/839 og ESB 2023/857, hafa þó ekki verið teknar upp í EES samninginn þegar þetta er skrifað.   Einnig vísar reglugerð ESB 2024/1991 í að samræma skal áætlanagerð vegna 2024/1991 við aðgerðaráætlanir til að draga úr losun loftmengunarefna (e. national air pollution control programmes) skv. tilskipun (ESB) 2016/2284 (Þaktilskipun). Sú tilskipun hefur ekki enn verið tekin upp í EES samninginn þegar þetta er skrifað þó að vinna við upptöku sé hafin.  Eins og kemur fram efst í kaflanum þá snýst þessi reglugerð um náttúruverndar- og endurheimtunaraðgerðir; í því samhengi er rétt að benda á að reglugerð þessi setur reglur um ýmsar aðgerðir sem hafa m.a. áhrif á losun gróðurhúsalofttegunda, og mikilvægt er því að skoða þessa reglugerð í tengslum við aðgerðir sem fram koma í aðgerðaráætlun í loftslagsmálum sem birt var í júní sl.; Umhverfisstofnun bendir á að Land og skógur fer með mat á aðgerðum er tengjast LULUCF, Land og skógur er því betur til þess fallinn að greina efni reglugerðar 2024/1991. Samkvæmt upplýsingum frá ráðuneytinu hefur beiðni um greiningu á reglugerð 2024/1991 verið send Landi og skógi.