Tillaga Framkvæmdastjórnarinnar um Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins um vernd umhverfisins með refsiákvæðum - COM(2021) 851

Almennt um tillöguna.Tillagan felur í sér breytingar á núgildandi  tilskipun 2008/99/EB um vernd umhverfisins með refsiákvæðum semkveður á um sameiginlegar lágmarksreglur vegna refsiverðra brota. Tilskipunin var tekin upp í XX. viðauka EES samningsins með ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar nr. 191/2015 Ákvörðuninni fylgir sameiginleg yfirlýsing samningsaðila EES um að upptaka tilskipunar 2008/99/EB sé með fyrirvara um gildissvið EES-samningsins og taka mið af því að í kjölfar gildistöku sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins geti löggjafi ESB samþykkt lágmarksreglur skv. 2. mgr. 83. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins um skilgreiningu refsiverðra brota og viðurlaga í sérstökum málaflokki ESB ef „nauðsynlegt reynist [...] til að tryggja skilvirka framkvæmd stefnu Sambandsins á sviði þar sem samræmingar ráðstafanir hafa verið gerðar“. Framtíðarlagaákvæði sem verða samþykkt skv. 2. mgr. 83. gr. munu ekki varða EES.“Framkvæmdastjórn Evrópu lagði mat á tilskipunina áramótin 2019/20 og birti niðurstöður sínar í október 2020[1].Framkvæmdastjórnin komst að þeirri niðurstöðu að núgildandi tilskipun hafi ekki haft tilætluð áhrif en síðastliðin 10 ár hafa fá umhverfisbrotamál sætt rannsókn og verið refsað vegna og þeim viðurlögum sem þó var beitt, voru ekki nægjanleg til þess að vera letjandi fyrir gerendur. Þá var samstarfi ríkja yfir landamæri ábótavant þar sem það fór ekki fram með kerfisbundnum hætti. Við matið kom einnig í ljós að töluvert skorti á að viðbrögð vegna brota væru skilvirk. Átti þetta við um öll aðildarríkin og öll stig löggæslukerfa þeirra (lögreglu, ákæruvald og dómstóla). Matið greindi einnig annmarka hjá aðildarríkjunum hvað varðar auðlindir, sérþekkingu, vitund, forgangsröðun, samvinnu og miðlun upplýsinga. Þar að auki voru ekki til staðar heildstæðar (lands)áætlanir til að bregðast við þeim umhverfisbrotum sem snerta öll stig viðurlagakerfisins og þverfaglega nálgun[2] og skortur á samræmingu milli stjórnsýslu og löggæslu (refsiréttarkerfisins) hindrar oft skilvirkni.Skortur á áreiðanlegum, nákvæmum og fullnægjandi tölfræðilegum gögnum um meðferð umhverfisbrotamála í aðildarríkjunum torveldaði ekki aðeins vinnu framkvæmdastjórnarinnar við matið heldur kemur slíkur skortur á gögnum jafnframt í veg fyrir að stefnumótendur og sérfræðingar geti greint hvort þær ráðstafanir sem gripið hefur verið til séu nægilega skilvirkar.Á grundvelli niðurstaðna matsins ákvað framkvæmdastjórnin að endurskoða núgildandi tilskipun, nr. 2008/99/EB, um vernd umhverfisins með refsiákvæðum[3] og hefur nú lagt fram tillögu að nýrri tilskipun sem m.a. er ætlað að takast á við framangreinda annmarka og leysa af hólmi tilskipun 2008/99/EB.Með tillögunni eru sett fram eftirfarandi sex markmið:1. Bæta skilvirkni rannsókna og meðferð ákærumála með því að uppfæra gildissvið tilskipunarinnar.2. Bæta skilvirkni rannsókna og saksókna með því að skýra eða eyða óljósum hugtökum sem notuð eru í skilgreiningum á umhverfisbrotum.3. Tryggja að viðurlög við umhverfisbrotum séu skilvirk, letjandi og í réttu hlutfalli við brot.4. Stuðla að rannsóknum og saksóknum yfir landamæri.5. Bæta upplýsta ákvarðanatöku vegna umhverfisbrota með bættri söfnun og miðlun tölfræðilegra gagna.6. Stuðla að rannsóknum, saksóknum og viðurlögum með því að bæta skilvirkni aðgerða á öllum stigum viðurlagakerfa aðildarríkjanna.[4]Í ákvörðun Sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 191/2015 kemur fram að ákvæði núgildandi tilskipunar skuli aðlöguð að því leyti að tilvísanir til þeirra gerða sem taldar eru upp í tilskipuninni sem hafa ekki verið felldar inn í EES-samninginn sem og skilgreiningar í þeim gerðum og brot sem varða framferði sem fellur undir gildissvið gerðanna, skuli ekki taka til EFTA-ríkjanna. Hér verður því ekki fjallað efnislega um slíkar tilvísanir.Vakin er athygli á því að hluti af þeim gerðum sem vísað er til í tilskipuninni heyra undir aðrar stofnanir.Greining á ákvæðum tilskipunarinnarÍ 3. gr. tilskipunarinnar eru settar fram brotalýsingar og skulu aðildarríki tryggja að sú háttsemi sem talin er upp í stafliðum a-r skuli gerð refsiverð þegar hún er ólögmæt og framin af ásetningi.Í 4.-7. gr. birtast svo þær kröfur sem gerðar eru til afleiðinga slíkra brota að landsrétti. Hér að neðan verður farið yfir núgildandi löggjöf í tengslum við þær kröfur, sjá nánar töflu í meðfylgjandi excel skjali. a liður:Er í a lið 1. mgr. 3. gr. núgildandi tilskipunar. Smávægileg orðalagsbreyting.Háttsemi: slepping eða losun tiltekins magns efna (viðbót: tiltekið bæði materials og substances) eða jónandi geislunar eða það að láta slíkt frá sér í andrúmsloft, jarðveg eða vatn, sem hefur í för með sér, eða er líklegt að hafi í för með sér dauðsföll eða alvarleg meiðsl fyrir einstaklinga eða umtalsverða skaðsemi fyrir gæði andrúmslofts, jarðvegar eða vatns, eða fyrir dýr eða plöntur,Niðurstaða: Sú háttsemi sem um ræðir er mjög víðtæk. Taka þarf til skoðunar hvaða lagabálkar banna framangreint og hvort þeir uppfylli kröfur tilskipunarinnar.b liður:Um er að ræða nýmæli.Háttsemi: markaðssetning vöru sem, í bága við bann eða sett skilyrði, hefur í för með sér, eða er líklegt að hafi í för með sér dauðsföll eða alvarleg meiðsl fyrir einstaklinga eða umtalsverða skaðsemi fyrir gæði andrúmslofts, vatns, jarðvegar, eða fyrir dýr eða plöntur vegna notkunar vörunnar í miklum mæli. Fjallað um í efnalögum nr. 61/2013.Önnur lög sem koma til skoðunar varðandi framangreint eru öll þau lög sem kveða á um markaðssetningu vöru sem gæti verið hættuleg.Niðurstaða: Ýmsir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í b lið er ekki að finna í viðeigandi lögum og reglugerðum.c liður (i-v):Um er að ræða nýmæli.Háttsemi: Framleiðsla, markaðssetning eða notkun efna, hvort sem þau eru ein og sér, í blöndum eða ögnum, þ.m.t. sameining þeirra við önnur efnasambönd,þegar:það sætir takmörkunum skv. VIII kafla og viðauka XVII reglugerðar (EB) nr. 1907/2006 um skráningu, mat, leyfisveitingu og takmarkanir, að því er varðar efni (REACH); eðaþað er bannað skv. VII kafla reglugerðar (EB) nr. 1907/2006 um skráningu, mat, leyfisveitingu og takmarkanir, að því er varðar efni (REACH); eðaþað brýtur gegn reglugerð EB nr. 1107/2009 um setningu plöntuverndarvara á markað; eðaþað fer gegn reglugerð EB nr. 528/2012 um sæfivörur; eðafellur undir reglugerð EB nr. 1272/2008 um flokkun, merkingu og pökkun efna og blandna eðaer bannað skv. viðauka I í reglugerð EB nr. 2019/1021 um þrávirk lífræn mengunarefni og hefur í för með sér eða er líklegt að hafi í för með sér dauðsföll eða alvarleg meiðsl fyrir einstaklinga eða umtalsverða skaðsemi fyrir gæði andrúmslofts, vatns, jarðvegar, eða fyrir dýr eða plöntur.Innleiðing: (i) Innleitt með reglugerð 888/2015 um skráningu, mat, leyfisveitingu og takmarkanir að því er varðar efni (REACH) og efnalögum nr. 61/2013.(ii) Innleitt með reglugerð 888/2015 um skráningu, mat, leyfisveitingu og takmarkanir að því er varðar efni (REACH) og efnalögum nr. 61/2013.(iii) Innleitt með reglugerð nr. 544/2015 um plöntuverndarvörur og efnalögum nr. 61/2013.(iv) Innleitt með reglugerð nr. 878/2014 um sæfivörur og efnalögum nr. 61/2013.(v) Innleitt með reglugerð nr. 415/2014 um flokkun, merkingu og umbúðir efna og efnablanda og efnalaga nr. 61/2013.(i)-(v) Heimilt að leggja á stjórnvaldssektir samkvæmt efnalögum nr. 61/2013 og sekt eða fangelsi allt að tveimur árum. Tilraun til brots eða hlutdeild í brotum er refsiverð. Við ákvörðun sekta skal líta til þess hvort ætla megi að brotið hafi verið framið í þágu hagsmuna fyrirtækisins og hvort hægt hafi verið að koma í veg fyrir það með stjórnun og eftirliti. Við ákvörðun stjórnvaldssekta skal litið til alvarleika brost, hvað það hefur staðið lengi samstarfsvilja hins brotlega aðila og hvort um ítrekað brot sé að ræða. Heimilt að ákveða hærri sektir hafi aðili hagnast á broti. Ýmis þvingunarúrræði að finna í lögunum.Niðurstaða: Ýmsir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í c lið er ekki að finna í viðeigandi lögum og reglugerðum.c liður (vi)Um er að ræða nýmæli, vi-liður c-liðar 1. mgr. 3. gr. er ekki í núgildandi tilskipun.Háttsemi: Framleiðsla, markaðssetning eða notkun efna, hvort sem þau eru ein og sér, í blöndun eða ögnum, þ.m.t. sameining þeirra við önnur efnasambönd (including their incorporation into articles), þegar:(vi) er bannað skv. viðauka I í reglugerð ESB nr. 2019/1021 um þrávirk lífræn mengunarefni og hefur í för með sér eða er líklegt að hafi í för með sér dauðsföll eða alvarleg meiðsl fyrir einstaklinga eða umtalsverða skaðsemi fyrir gæði andrúmslofts, vatns, jarðvegar, eða fyrir dýr eða plöntur.Innleiðing: Reglugerð (ESB) nr. 2019/1021 hefur verið tekin upp í EES-samninginn en hefur ekki enn verið innleidd í íslenskan rétt. Reglugerð nr. 954/2013 um þrávirk lífræn mengunarefni innleiðir eldri reglugerð (EB) nr. 850/2004. Reglugerð nr. 954/2013 er sett með stoð í efnalögum nr. 61/2013 og lögum um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003.Þau viðurlög sem kveðið er á um í efnalögum eru haldlagning, stjórnvaldssektir, eignaupptaka og kæra til lögreglu. Niðurstaða: Ýmsir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í vi-lið c-liðar er ekki að finna í viðeigandi lögum og reglugerðum.d liður:Um er að ræða nýmæli, d liður 1. mgr. 3. gr. er ekki í núgildandi tilskipun.  Háttsemi: Framkvæmdir skv. a-lið 2. mgr. 1. gr. tilskipunar EB nr. 2011/92 án leyfis til framkvæmda eða mats á umhverfisáhrifum, valdi þær framkvæmdir, eða eru líklegar til að valda, umtalsverðum skaða á þeim atriðum sem talin eru upp í 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar (almenningi og heilsu fólks, líffræðilegum fjölbreytileika, landi, jarðvegi, vatni, lofti, loftslagi o.fl.)Innleiðing: Tilskipun nr. 2011/ var innleidd í lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Einungis kveðið á um stjórnvaldssektir í lögum nr. 111/2021. Ekki að finna refsiákvæði né þvingunarúrræði í lögunum.Önnur lög sem koma til skoðunar varðandi framangreint eru öll þau lög sem kveða á um leyfi til framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021.Niðurstaða: flestir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í d lið er ekki að finna í viðeigandi lögum.e liður:Um er að ræða nýmæli að hluta til. Er nú í b-lið 3. gr. núgildandi tilskipunar en viðbótin er sú að nú eru spilliefni sérstaklega tilgreint.Háttsemi: söfnun, flutningur, endurnýting og förgun úrgangs, þ.m.t. umsjón með slíkri starfsemi og umsjón með förgunarstöðum eftir að þeim er lokað, þ.m.t. aðgerðir af hálfu seljanda eða miðlari (úrgangsstjórnun), þegar ólögleg háttsemi
i) varðar spilliefni eins og skilgreint í 2. mgr. 3. gr. tilskipunar nr. 2008/98 og ekki er um að ræða óverulegt magn
ii) varðar annan úrgang en skv. lið i og hefur í för með sér eða er líklegt að hafi í för með sér dauðsföll eða alvarleg meiðsl fyrir einstaklinga eða umtalsverðan skaða á gæðum andrúmslofts, jarðvegs eða vatns, eða fyrir dýr eða plöntur.Innleiðing: Um söfnun, flutning, endurnýtingu og förgun úrgangs fer skv. lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Í lögunum er heimild til álagningar stjórnvaldssekta þar sem taka má tillit til þess hvort brot hafi verið framið í þágu hagsmuna fyrirtækis. Brot gegn lögunum varða refsingu, þó einungis 4 árum ef um ræðir stórfelld eða ítrekuð brot. Hlutdeild og tilraun hafa verið gerð refsiverð. Gera má lögaðila sekt, gerist fyrirsvarsmenn hans sekir um brot. Í lögunum er að finna þvingunarúrræði og heimild til afturköllunar starfsleyfis.Niðurstaða: Ýmislegt sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í e lið er ekki að finna í lögum nr. 55/2003.  f liður:Er í c lið 1. mgr. 3. gr. núgildandi tilskipunar.Háttsemi: tilflutningur úrgangs, þegar sú aðgerð fellur undir gildissvið 35. mgr. 2. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1013/2006 frá 14. júní 2006 um tilflutning úrgangs og þegar magn hans getur ekki talist óverulegt, hvort sem tilflutningurinn fer fram í einni sendingu eða mörgum sendingum sem virðast tengdar,Innleiðing: Reglugerð (EB) nr. 1013/2006 hefur verið innleidd með 822/2010 um flutning úrgangs á milli landa. Sú reglugerð er sett með stoð í lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Fram kemur að um brot gegn reglugerðinni fari skv. ákvæðum laganna. Í lögunum er heimild til álagningar stjórnvaldssekta þar sem taka má tillit til þess hvort brot hafi verið framið í þágu hagsmuna fyrirtækis. Brot gegn lögunum varða refsingu, þó einungis 4 árum ef um ræðir stórfelld eða ítrekuð brot. Hlutdeild og tilraun hafa verið gerð refsiverð. Gera má lögaðila sekt, gerist fyrirsvarsmenn hans sekir um brot. Í lögunum er að finna þvingunarúrræði og heimild til afturköllunar starfsleyfis en ekki er veitt starfsleyfi vegna flutnings úrgangs á milli landa.Niðurstaða: Ýmislegt sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í f lið er ekki að finna í lögum nr. 55/2003. g liður:Um er að ræða nýmæli, d liður 1. mgr. 3. gr. er ekki í núgildandi tilskipun. Háttsemi: endurvinnsla skipa, sem fellur undir gildissvið reglugerðar EB nr. 1257/2013 um endurvinnslu skipa, (skip sem sigla undir fána aðildarríkis og eru yfir 500 tonn) og brýtur í bága við skilyrði a. tl. 2. mgr. 6. gr. þeirrar rgl. (einungis endurunnin á skipaendurvinnslustöðvum sem eru á Evrópuskrá yfir skipaendurvinnslustöðvar)  Innleiðing: Reglugerð EB nr. 1257/2013 hefur verið innleidd í reglugerð nr. 777/2019 um endurvinnslu skipa. Í 6. mgr. 16. gr. reglugerðar (EB) 1257/2013 kemur fram að aðildarríki skuli upplýsa Framkvæmdastjórnina um þær upplýsingar sem varðað geta uppfærslu Evrópuskrárinnar. Reglugerð 777/2019 var sett með stoð í lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Einnig koma til skoðunar lög nr. 7/1998 þar sem endurvinnsla skipa yfir 500 t er starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun skv. lögunum.Ýmis ákvæði tilskipunarinnar eiga ekki við um g lið. Hlutdeild hefur verið gerð refsiverð í báðum lagabálkunum.Lög nr. 7/1998: hægt að leggja stjórnvaldssektir á einstaklinga vegna skorts á starfsleyfi. Brot gegn lögum nr. 7/1998 og nr. 55/2003 varða refsingu, varðar þó einungis 4 ára fangelsisvist ef stórfelld eða ítrekuð brot. Gera má lögaðila sekt (refsing) ef fyrirsvarsmenn hans hafa gerst sekir um brot, líka þó sekt þeirra verði ekki sönnuð, sé brot til hagsbóta fyrir lögaðila. Í báðum lagabálkum er að finna þvingunarúrræði. Í lögum nr. 7/1998 er heimild til að leggja á stjórnvaldssektir vegna starfsemi án starfsleyfis (starfræksla skipaendurvinnslustöðva án starfsleyfis). Við ákvörðun stjórnvaldssektar skal líta til þess hvort ætla megi að brotið hafi verið framið í þágu hagsmuna fyrirtækis. Einnig er að finna stjórnvaldssektir í lögum nr. 55/2003 en ekki hvað varðar brot á ákvæðum um endurvinnslu skipa.Niðurstaða: Ýmislegt sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í g lið er ekki að finna í lögum nr. 55/2003 og nr. 7/1998. h liður:Nýmæli: Um er að ræða nýmæli að hluta. Háttsemi: Refsiábyrgð er varðar mengun frá skipum sem fjallað er um í tilskipun 2005/35 um mengun sem á upptök sín um borð í skipum og innleiðing viðurlaga við brotum skv. tilskipuninni er tekin upp í nýju  tilskipunina.Innleiðing: Tilskipun 2008/99 og tilskipun 2005/35 hafa verið innleiddar í l. nr. 33/2004 um varnir gegn mengun stranda.  Sú löggjöf uppfyllir að hluta þær breytingar sem hér eru lagðar til en það vantar aðallega ítarlegri útfærslu bæði á refsigrundvelli og viðmið við ákvörðun refsinga sbr. útfærslu í töflu í viðhengi 9 lið.Niðurstaða: flestir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í er að finna í l. 33/2004 en einnig varða brot á reglugerð um innleiðingu viðauka við alþjóðasamning um varnir gegn mengun frá skipum 1973, með breytingum samkvæmt bókun 1978 (Marpol samningurinn) þvingunarúrræðum og refsviðurlögum l. 33/2004, XIII og XIV kafla efnalaga nr. 61/2013 og VII kafla laga nr. 47/2003 um eftirlit með skipum sem nú hafa verið. Samkvæmt 8. gr.í innleiðingarreglugerð á Marpol viðaukunum gilda um brot á ákvæðum þeirrar reglugerðar Vl. Kafli l. nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda og XIII og XIV. Kaflar efnalaga nr. 61/2013 og VII. Kafli laga nr. 47.2003 um eftirlit með skipum, nú skipalög nr. 66/2021i liður:Um er að ræða nýmæli að hluta til. Er nú í d-lið 3. gr. núgildandi tilskipunar en viðbótin er sú að nú eru falla uppsetning og niðurrif stöðva einnig undir ákvæðið, ekki bara rekstur.Háttsemi: uppsetning, rekstur og niðurrif stöðvar þar sem hættuleg starfsemi fer fram eða þar sem hættuleg efni eða efnablöndur eru geymdar eða notaðar (sem falla undir gildissvið Tilskipana 2012/18/EB, 2010/75/EB og 2013/30/EB (ekki í EES)) og sem hafa í för með sér, eða er líklegt að hafi í för með sér dauðsföll eða alvarleg meiðsl fyrir einstaklinga eða umtalsverða skaðsemi fyrir gæði andrúmslofts, jarðvegar eða vatns, eða fyrir dýr eða plöntur utan stöðvarinnar.Tilskipun 2012/18/EB var innleidd með reglugerð 1050/2017 um varnir gegn hættu á stórslysum af völdum hættulegra efna. Tilskipun 2010/75/EB var innleidd með lögum nr. 7/1998 og reglugerð 550/2018. Þriðja tilskipunin hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn.Lög nr. 7/1998: hægt að leggja stjórnvaldssektir á einstaklinga vegna ýmissa atriða. Við ákvörðun stjórnvaldssektar skal líta til þess hvort ætla megi að brotið hafi verið framið í þágu hagsmuna fyrirtækis. Brot lögunum varðar refsingu, varðar þó einungis 4 ára fangelsisvist ef stórfelld eða ítrekuð brot. Hlutdeild og tilraun eru refsiverð skv. lögum nr. 7/1998. Gera má lögaðila sekt (refsing) ef fyrirsvarsmenn hans hafa gerst sekir um brot, líka þó sekt þeirra verði ekki sönnuð, sé brot til hagsbóta fyrir lögaðila.Lög nr. 46/1980: Brot gegnum lögunum eða rg. settum skv. þeim varða einungis sektum nema þyngri refsing liggi við að öðrum lögum. Engin þvingunarúrræði né stjórnvaldssektir í lögunum.Niðurstaða: dæmi: flestir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í i lið er ekki að finna í lögum nr. 46/1980. Ýmsir þættir er að finna í lögum nr. 7/1998, þó vantar ýmislegt.j liður:Sambærilegt ákvæði er að finna í e lið 1. mgr. 3. gr. núgildandi tilskipunar. Vísað er í þrjár tilskipanir sem hafa ekki verið teknar upp í EES-samninginn.Háttsemi: framleiðsla, vinnsla, meðhöndlun, notkun, varsla, geymsla, flutningur, innflutningur, útflutningur eða förgun á kjarnakleyfum efnum eða öðrum hættulegum geislavirkum efnum sem falla undir gildissvið Tilskipana 2013/59/Euratom, 2014/87/Euratom og 2013/51/Euratom, sem hafa í för með sér, eða er líklegt að hafi í för með sér dauðsföll eða alvarleg meiðsl fyrir einstaklinga eða umtalsverða skaðsemi fyrir gæði andrúmslofts, jarðvegar eða vatns, eða fyrir dýr eða plöntur.Þær tilskipanir sem vísað er í hafa ekki verið inleiddar í íslenskan rétt.Niðurstaða: liðurinn verður ekki sérstaklega skoðaður þar eð þær tilskipanir sem þar er vísað í hafa ekki verið innleiddar í EES-samninginn.k liður:Um er að ræða nýmæli, k liður 1. mgr. 3. gr. er ekki í núgildandi tilskipun. Háttsemi: Vatnstaka yfirborðsvatns eða grunnvatns sem hefur í för með sér eða er líklegt að hafi í för með sér umtalsverðan skaða á líffræðilegum þáttum yfirborðsvatns eða á magnstöðu grunnvatnshlota.Innleiðing: Tilskipun um stjórn vatnamála nr. 2000/60 og tilskipun um verndun grunnvatns er innleidd með  l. nr. 36/2011 og reglugerð um flokkun vatnshlota nr. 535/2011. Ákvæði um umhverfissmarkmið er í 11. gr. laganna og um framsetningu á magnstöðu grunnvatns í 18. gr. reglugerðarinnar. Ekki er að finna refsiákvæði í lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011 eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra. Einungis er er finna ákvæði um þvingunarúrræði í 5. mgr. 28.gr. laganna þar sem heimild er til að gefa út áminningu og beita dagsektum. Niðurstaða: Verði tillagan samþykkt þarf bæði að gera skyldur um bindandi réttaráhrif umhverfismarkmiða varðandi vatnsmagn skýrari og að bæta við refsiábyrgðarákvæðum.l liður:Um er að ræða sambærilegt ákvæði og það sem er nú þegar í f lið 1. mgr. 3. gr. núgildandi tilskipunar.Þær tilskipanir sem vísað er í hafa ekki verið inleiddar í íslenskan rétt.Niðurstaða: liðurinn verður ekki sérstaklega skoðaður þar eð þær tilskipanir sem þar er vísað í hafa ekki verið innleiddar í EES-samninginn.m liður:Er í g lið 1. mgr. 3. gr. núgildandi tilskipunar.Háttsemi: viðskipti með lífverur af vernduðum tegundum villtra dýra og plantna, sem tilgreindar eru í viðaukum A og B við reglugerð EB nr. 338/97, hluta þeirra eða afleiddar afurðir úr þeim, nema í þeim tilvikum þegar um er að ræða óverulegt magn af slíkum lífverum (áður að mestu í g lið 1. mgr. 3. gr.)Innleiðing: Innleitt með lögum nr. 85/2000 um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu og reglugerð nr. 993/2004  um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu. Brot varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Tilraun til brota varða refsingu sem fullframið brot. Sama gildir um hlutdeild í brotum.Niðurstaða: flestir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í m lið er ekki að finna í viðeigandi lögum og reglugerðum.n liður:Um er að ræða nýmæli að hluta.Háttsemi: Að gera aðgengilegt eða setja á markað timbur og/eða timburvörur úr ólöglegu skógarhöggi, sbr. reglugerð EB 995/2010, nema í þeim tilvikum þegar um er að ræða óverulegt magn.Innleiðing: Reglugerð (ESB) 995/2010 var innleidd með lögum nr. 95/2016 um timbur og timburvöru. Þau viðurlög sem kveðið er á um í lögunum eru haldlagning og stjórnvaldssektir.Niðurstaða: Flestir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í n-lið, er ekki að finna í viðeigandi lögum og reglugerðum.o liður:Sambærilegt ákvæði er að finna í e lið 1. mgr. 3. gr. núgildandi tilskipunar. Um er að ræða smávægilegar orðalagsbreytingar og nú er vísað í tilskipun sem hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn.Þær tilskipanir sem vísað er í hafa ekki verið inleiddar í íslenskan rétt.Niðurstaða: liðurinn verður ekki sérstaklega skoðaður þar eð sú tilskipun sem þar er vísað í hefur ekki verið innleidd í EES-samninginn.p liður:Nýmæli að hluta til.Háttsemi: slepping eða dreifing ágengra framandi lífvera, sem i) brýtur í bága við takmarkanir skv. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 1143/2014, ii) brýtur í bága við skilyrði leyfis skv. 8. gr. eða leyfis sem veitt er á grundvelli 9. gr. reglugerðar EB nr. 1143/2014, og hafa í för með sér, eða er líklegt að hafi í för með sér dauðsföll eða alvarleg meiðsl fyrir einstaklinga eða umtalsverða skaðsemi fyrir gæði andrúmslofts, jarðvegar eða vatns, eða fyrir dýr eða plöntur.Innleiðing: Reglugerð EB nr. 1143/2014 hefur ekki verið innleidd í íslenskan rétt en svipuð ákvæði hafa verið tekin upp í náttúruverndarlög nr. 60/2013.Brot varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Ef hljótast af alvarleg spjöll á náttúru landsins þá allt að 4 ára fangelsi. Tilraun til brota varða refsingu sem fullframið brot. Sama gildir um hlutdeild í brotum. Heimild til afturköllunar leyfis ef skilyrðum ekki fullnægt.Niðurstaða: flestir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í p lið er ekki að finna í viðeigandi lögum og reglugerðum.q liður:Var áður að mestum hluta í 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar.Háttsemi: framleiðsla, innflutningur, útflutningur, notkun, losun eða setning ósoneyðandi efna á markað, (þ.e. efni sem falla undir skilgreiningu 4. mgr. 3. gr. reglugerðar EB 1005/2009, eða á vörum eða búnaði sem innihalda slík efniInnleiðing: Innleitt með reglugerð nr. 970/2013 um efni sem valda rýrnun ósonlagsins og efnalögum nr. 61/2013.  Heimilt að leggja á stjórnvaldssektir samkvæmt efnalögum vegna markaðssetningar ósoneyðandi efna. Getur varðað sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Tilraun til brots eða hlutdeild í brotum er einnig refsiverð. Við ákvörðun sekta skal líta til þess hvort ætla megi að brotið hafi verið framið í þágu hagsmuna fyrirtækis og hvort hægt hafi verið að koma í veg fyrir brot með stjórnun og eftirliti. Við ákvörðun stjórnvaldssekta skal litið til alvarleika brots, hvað það hefur staðið lengi samstarfsvilja hins brotlega aðila og hvort um ítrekað brot sé að ræða. Heimilt að ákveða hærri sektir hafi aðili hagnast á broti. Ýmis þvingunarúrræði að finna í lögunum.Niðurstaða: Ýmsir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í q lið er ekki að finna í viðeigandi lögum og reglugerðum.r liður:Um er að ræða nýmæli, r-liður 1. mgr. 3. gr. er ekki í núgildandi tilskipun.Háttsemi: Framleiðsla, innflutningur, útflutningur, notkun, losun eða setning flúoraðra gróðurhúsalofttegunda á markað (þ.e. teg. sem falla undir skilgreiningu 1. mgr. 2. gr. reglugerðar (ESB) nr. 517/2014), eða á vörum eða búnaði sem innihalda eða þurfa slíkar gróðurhúsalofttegundir.Innleiðing: Reglugerð (ESB) nr. 517/2014 er innleidd með reglugerð 1066/2019 um flúoraðar gróðurhúsalofttegundir. Reglugerðin er sett með stoð í efnalögum nr. 61/2013.Þau viðurlög sem kveðið er á um í efnalögum eru haldlagning, stjórnvaldssektir, eignaupptaka og kæra til lögreglu.Niðurstaða: Ýmsir þeirra þátta sem tilskipunin kveður á um að aðildarríkin skuli tryggja varðandi háttsemina sem um ræðir í r lið er ekki að finna í viðeigandi lögum og reglugerðum. Í 8. – 25. gr. er fjallað um ýmis atriði sem ekki er að finna í núgildandi tilskipun.Skv. 8. gr. skulu ýmis sjónarmið vera til refsihækkunar varðandi brot er getið er um í 3. og 4. gr. tilskipunarinnar.Skv. 9. gr. skulu ýmis sjónarmið koma til refsilækkunar varðandi brot er getið er um í 3. og 4. gr.. Skv. 10. gr. skulu aðildarríkin ganga úr skugga um að yfirvöld hafi heimildir til þess, í samræmi við Tilskipun 2014/42/EB (ekki tekin upp í EES-samninginn), að frysta eða gera upptækan ágóða af og tækjum sem notuð eða ætluð til þess að nota í tengslum við brot sem tilskipunin mælir fyrir um. Hér er gert ráð fyrir samstarfi stofnana yfir landamæri sem ekki er gert ráð fyrir í EES samningnum.Skv. 11. gr. skulu aðildarríki gæta þess að brot skv. tilskipuninni fyrnist ekki á of stuttum tíma svo ekki náist að rannsaka, ákæra, halda réttarhöld og dæma í slíkum málum. Í greininni er að finna frekari útfærslu á fyrningarfresti brota skv. tilskipuninni. Skv. 12. gr. skulu aðildarríki grípa til nauðsynlegra aðgerða til að tryggja lögsögu þeirra yfir brotum skv. 3. og 4. gr. tilskipunarinnar þegar a) brotið var framið í heild eða hluta á yfirrráðasvæði ríkisins, b) þegar brot var framið um borð í skipi sem siglir fána þess, c) þegar skaðinn sem af hlaust varð á yfirráðasvæði ríkisins, d) hinn brotlegi er ríkisborgari ríkisins eða býr þar. Ríkin skulu upplýsa Framkvæmdastjórnina um ýmis atriði tengd framangreindu. Aðildarríkin skulu vinna saman að því að ákveða hvar skuli lögsækja þá brotlegu. Hér er gert ráð fyrir samstarfi stofnana yfir landamæri, sem ekki er gert ráð fyrir í EES samningnum.Í 13. gr. er fjallað um vernd þeirra sem tilkynna umhverfisbrot eða hjálpa við rannsókn máls.Í 14. gr. er fjallað um þátttökurétt almennings hvað varðar brot er fjallað er um í 3. og 4. gr.Taka þarf til skoðunar hvar atriðin sem fram koma í 8. – 14. gr. eiga heima í íslenskum rétti, hvort mæla ætti fyrir um þau í hverjum sérrefsilögum fyrir sig.Stofnunin telur að aðkomu dómsmálaráðuneytisins og fulltrúa ákæruvaldsins þurfi að koma að greiningu á því hvar umrædd ákvæði ættu heima í íslenskum rétti.Varðandi 13. gr. er lagt til að tilkynnendum um umhverfisbrot verði veitt nafnleynd á sama hátt og í 19. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 veitir tilkynnendum nafnleynd. Slík ákvæði gætu þá verið sett í hvern umhverfislagabálk fyrir sig.  Í 15. gr. er fjallað um að aðildarríkin skuli grípa til viðeigandi aðgerða, t.d. með því að fræða almenning, í þeim tilgangi að fækka umhverfisbrotum.Skv. 16. gr. skulu aðildarríki ganga úr skugga um að yfirvöld sem koma upp um, rannsaka, ákæra eða dæma fyrir umhverfisbrot hafi nægilegan fjölda af hæfu starfsfólki, fjárhagslega burði og tæknilega getu til þess að sinna skyldum sínum í tengslum við framkvæmd tilskipunarinnar. Skv. 17. gr. skulu aðildarríki, án þess að stefna í hættu sjálfsstæði dómstóla, fara fram á að dómarar, saksóknarar, lögreglan, starfsfólk dómstóla og viðeigandi yfirvöld skuli fá fræðslu um markmið tilskipunarinnar.Skv. 18. gr. skulu aðildarríki ganga úr skugga um að skilvirk rannsóknartæki séu notuð við rannsókn mála skv. 3. og 4. gr., t.d. þau sem notuð eru til þess að rannsaka skipulagða glæpastarfsemi og önnur alvarleg brot.Skv. 19. gr. skulu aðildarríkin grípa til nauðsynlegra aðgerða til þess að yfirvöld innan þeirra samhæfi sig og vinni saman hvað varðar umhverfisbrot. Í ákvæðinu er farið yfir hverju slíkt fyrirkomulag á að fela í sér.Skv. 20. gr. skulu aðildarríki, innan árs eftir að tilskipun þessi öðlast gildi, koma á fót, birta og framkvæma landsáætlun um baráttu gegn umhverfisbrotum. Í ákvæðinu er nánar tiltekið hverju slík áætlun skuli fela í sér.Skv. 21. gr. skulu aðildarríkin safna upplýsingum til þess að meta árangur af kerfum þeirra sem notuð eru til þess að berjast gegn umhverfisbrotum. Í ákvæðinu er því nánar lýst hvað skuli felast í slíkum upplýsingum. Framangreint skal birta. Árlega skal senda Framkvæmdastjórninni umræddar upplýsingar.Skv. 22. gr. getur Framkvæmdastjórnin sett framkvæmdargerðir um sniðmát upplýsinganna sem um getur í 21. gr.Í 15. – 21. gr. er að finna ýmis ákvæði um verklag aðildarríkjanna varðandi umhverfisbrot sem stofnunin telur jákvætt að verði tekin upp.Fara þarf yfir lög og reglugerðir sem innleitt hafa þær gerðir sem tilgreindar eru í tilskipuninni og meta að hvaða marki þarf að breyta þeim til að uppfylla markmið tilskipunarinnar. Umhverfisstofnun telur mörg ákvæði tilskipunarinnar af hinu góða og telur æskilegt að gera bragarbót á refsiréttarákvæðum á hinum ýmsu lagabálkum á sviði umhverfisréttar. Mikilvægt er að refsiákvæði á sviði umhverfisréttar verði samræmd, bæði varðandi þau ákvæði sem tilskipun þessi tekur til sem og þeirra sem falla utan hennar, t.d. þau á sviði náttúruverndar.Margt hefur verið óskýrt hvað varðar málsmeðferð slíkra brota og telur stofnunin rétt að refsirammi umhverfisbrota verði hækkaður í samræmi við alvarleika brotanna. Mikilvægt er að í gildi séu skýrar reglur um málsmeðferð og verkskiptingu milli lögreglu og Umhverfisstofnunar. Einnig er mikilvægt er að lögreglan (og þeir aðilar sem skulu fá fræðslu skv. tilskipuninni) sé vel upplýst um refsiábyrgð á sviði umhverfisréttar og meðferð slíkra mála og að samstarf lögreglunnar og eftirlitsaðila á sviði umhverfisverndar verði aukin.
[1] Commission staff working document, Evaluation of Directive 2008/99/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on the protection of the environment through criminal law (Environmental Crime Directive), SWD (2020) 259 final of 28 October 2020 (part I, part II, executive summary).[2] (e. involving all levels of the enforcement chain and a multidisciplinary approach).Evaluation report, p. 32-33. See p. 33 of the Evaluation report for further details on sources. 3 2021 Commission[3] Work Programme, https://ec.europa.eu/info/publications/2021-commission-work-programme-key%20documents_en.[4] (e. Improve the operational effectiveness of national enforcement chains to foster investigations, prosecutions and sanctioning).