Tillaga að reglugerð (EB) um breytingar á rg. (EB) nr. 883/2004 og rg. (EB) nr. 987/2009 um samræmingu almannatryggingakerfa. - COM(2016) 815

Bakgrunnur:Hvert ESB ríki ákvarðar í eigin löggjöf hverjir geta fallið undir almannatryggingakerfi ríkisins og með hvaða skilyrðum. Almannatryggingakerfin eru því mismunandi milli ríkjanna. Almannatryggingareglugerðir ESB kveða á um samhæfingu almannatryggingakerfa aðildarríkjanna þegar einstaklingar fara eða flytja þar á milli, en lög ríkjanna eru ekki samræmd. Meginmarkmiðið er að tryggja að bætur skarist ekki,  m.a. með því að kveða á um að einstaklingar falli aðeins undir eina löggjöf hverju sinni og greiði því iðgjöld og fái bætur frá einu ríki, að tryggja jafna meðferð, þannig að sömu réttindi og skyldur gildi um ríkisborgara ESB ríkis og um ríkisborgara viðkomandi ríkis, að heimila samlagningu trygginga-, starfs- eða búsetutímabils í öðrum ESB ríkjum og að tryggja að bætur frá einu ESB ríki greiðist áfram þótt viðkomandi flytji til annars ESB ríkis.Grunnreglugerðin er reglugerð (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa. Reglugerð (EB) nr. 987/2007 er framkvæmdareglugerð með grunnreglugerðinni. Við báðar reglugerðirnar eru fjölmargir viðaukar með bókunum/aðlögunum ríkjanna. Reglugerðirnar gengu í gildi árið 2010 innan ESB en þeim hefur verið breytt nokkrum sinnum frá þeim tíma.Evrópuþingið samþykkti ályktun í ársbyrjun 2014 um að framkvæmdastjórnin skyldi endurskoða almannatryggingareglugerðir ESB. Í því sambandi er rétt að hafa í huga að við gildistökuna árið 2010 innan ESB var grunnreglugerðin þegar sex ára gömul.  Nauðsynlegt var talið að endurskoða reglugerðirnar og færa til nútímahorfs þar sem þær voru ekki lengur taldar endurspegla nægilega þær breytingar sem orðið hafa á almannatryggingakerfum ríkjanna og dómaframkvæmd Evrópudómstólsins.Tillaga framkvæmdastjórnarinnar um breytingar á almannatryggingareglugerðunum:Framkvæmdastjórn ESB lagði fram tillögu (COM (2016) 815) í desember 2016 um breytingar á rg. (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa og á rg. (EB) nr. 987/2009 um framkvæmd fyrrnefndu reglugerðarinnar. Tilgangurinn með endurskoðun reglugerðanna er að færa gildandi reglur til nútímahorfs með það að markmiði að reglurnar verði sanngjarnari, skýrari og einfaldari í framkvæmd.  Einnig er tilgangurinn að styrkja frjálsa för fólks á vinnumarkaði sem og að koma í veg fyrir misnotkun almannatryggingakerfanna.Samkvæmt tillögunni verða meginreglur almannatryggingareglugerðanna að mestu leyti óbreyttar sem og sá grundvöllur sem gengið er út frá um að sá sem á rétt til greiðslna almannatrygginga í einu aðildarríki skuli ekki tapa réttinum vegna þess að hann flytur til annars aðildarríkis. Í tillögunni eru aðallega lagðar til mikilvægar breytingar hvað varðar atvinnuleysisbætur, langtímaumönnun, fjölskyldubætur, lagaskil og  aðgengi að félagslegum greiðslum fyrir þá sem eru utan vinnumarkaðar. Í tillögunni er m.a. lagt til að heimildin til að greiða atvinnuleysisbætur úr landi verði rýmkuð frá því sem nú gildir og lagðar til breytingar á reglum um ávinnslu atvinnuleysistrygginga, flutning atvinnuleysistryggingaréttarins til annars ESB ríkis og um réttindi þeirra er sækja vinnu yfir landamæri.Helstu tillögur eru: AtvinnuleysisbæturLagt er til að það tímabil sem réttur er til að fá atvinnuleysisbætur greiddar úr landi í tengslum við atvinnuleit í öðru ESB ríki verði framlengt úr þremur mánuðum í sex mánuði og að hægt verði að framlengja greiðslutímabilið  út allan réttindatímann.  Þetta á að stuðla að því að auðveldara verði að finna starf í öðru ESB ríki. Þá er lagt til að meginreglan verði sú að síðasta starfsland skuli bera ábyrgð á að greiða atvinnuleysisbætur til einstaklings á vinnumarkaði sem starfaði síðast í öðru landi en búsetulandinu, ef starfstímabilið hafi verið a.m.k.12 mánuðir. Samkvæmt gildandi reglum er það búsetuland hins atvinnulausa sem ber ábyrgð á því að greiða bæturnar. Rökin fyrir þessari tillögu eru m.a. að ríkið þar sem skattar og gjöld til almannatrygginga voru greiddir eigi að ábyrgjast greiðslurnar.  Ennfremur er lagt til að krafist verði a.m.k. þriggja mánaða starfs áður en viðkomandi geti öðlast rétt á að samlagningu og er þessu ætlað að vinna gegn því að farið sé á milli ríkja vegna almannatrygginga. Þannig verði ekki unnt að öðlast rétt til atvinnuleysisdagpeninga vegna réttindaávinnslu í öðru ESB ríki fyrr en eftir a.m.k. þriggja mánaða starf. Verði viðkomandi atvinnulaus eftir að hafa starfað í styttri tíma en það, er lagt til að fyrra starfsland verði ábyrgt fyrir að greiða atvinnuleysisbæturnar í jafnlangan tíma og gildir um greiðslur bótanna úr landi.LangtímaumönnunReynt er að skýra betur hvað falli undir bætur vegna langtímaumönnunar og hvenær unnt sé að krefjast slíks í öðru ESB ríki. Lagðar eru til samræmingarreglur í sérstökum kafla reglugerðarinnar sem fylgja því sem á við um bætur vegna veikinda. Þannig eigi þar til bært ríki, sem viðkomandi fellur undir hvað varðar almannatryggingar, að greiða peningabæturnar og endurgreiða búseturíkinu útgjöld vegna þjónustu. Gert er ráð fyrir að listi verði í viðauka yfir þessa tegund bóta. Rökin fyrir þessu eru að sístækkandi hópur sem sé háður slíkum stuðningi búi við meira réttaröryggi með þessu fyrirkomulagi. Fjölskyldubætur Í tillögunni er lagt til að aðildarríkin geti undanskilið bætur sem koma eiga í stað tekjutaps vegna umönnunar barna frá samræmingarreglum reglugerðarinnar um fjölskyldubætur (sbr. 68. gr. b) Rökin fyrir þessari tillögu eru að slíkar greiðslur hafi sérstök einkenni og að fara ætti með þær sem sjálfstæð réttindi. Forsenda þess er að aðildarríkið skrái greiðslurnar í I. hluta XIII. viðauka við reglugerðina. Þetta felur í sér að ríkjunum verður ekki skylt að veita fjölskyldumeðlimum afleiddan rétt til slíkra greiðslna.Lagaval/lagaskilNýju reglunum sem tillagan kveður á um er ætlað að styrkja stjórnsýslu samræmingarreglna á sviði almannatrygginga vegna útsendra starfsmann þannig að innlend stjórnvöld hafi nægilega fjármuni til að ákvarða tryggingastöðu þeirra og koma í veg fyrir misnotkun og svik. Þetta nær til þess að styrkja skyldu til þess að gefa út skjöl um það hvaða almannatryggingareglur gildi um útsenda starfsmenn og setja fresti til upplýsingaskipta um það milli stjórnvalda aðildarríkjanna. Tilskipunin um útsenda starfsmenn kveður á um starfskjör útsendra starfsmanna en almannatryggingareglugerðin kveður á um það hvaða tryggingaréttindi gildi. Þetta breytist ekki samkvæmt tillögunni en lagt er til að hugtakanotkun verði samræmd þannig að framkvæmdin verði einfaldari.Aðgengi að félagslegum greiðslum fyrir þá sem eru utan vinnumarkaðarTillögunni er ætlað að færa inn í regluverkið dómafordæmi sem varða skilyrði fyrir félagslegum stuðningi við þá sem eru ekki efnahagslega virkir. Með því er átt við einstaklinga sem eru ekki á vinnumarkaði eða eru ekki í atvinnuleit og sem eiga ekki rétt sem meðfylgjandi fjölskyldumeðlimur með einstaklingi sem er á vinnumarkaðnum. Lagt er til að viðkomandi ríki geti skilyrt bæði rétt til tryggingaverndar og til félagslegs stuðnings við að viðkomandi sé með dvalarréttindi í ríkinu. Þeir sem ekki eru efnahagslega virkir eigi aðeins rétt á dvöl, þangað til þeir eru komnir með varanleg dvalaréttindi, svo fremi sem þeir hafi nægilega fjármuni til að framfylgja sér sjálfir og hafi sjúkratryggingu. Ferli og staða málsinsMálið er vandmeðfarið og  í upphafi var búist við að lagasetningarferlið gæti tekið nokkur ár. Umfjöllun um tillöguna innan ESB hefur þegar tekið langan tíma. Samningaviðræður um efni tillögunnar hófust í vinnuhópi ráðsins í ársbyrjun 2017. Áherslan þar var á jafna málsmeðmerð og aðgengi einstaklinga utan vinnumarkaðar að tilteknum félagslegu greiðslum og á það hvaða löggjöf skuli gilda um útsenda starfsmenn. Skýrsla um framvindu og árangur þeirra viðræðna var kynnt ráðinu 15. júní s.á. Þar kom fram að viðræðurnar hafi aðallega snúist um þá tillögu framkvæmdastjórnarinnar að gefa aðildarríkjum val um það hvort erlendir ríkisborgarar, sem eru staddir á þeirra yfirráðasvæði en eru ekki löglega búsettir þar og ekki þátttakendur á vinnumarkaði, þ.e. hvorki í vinnu né í virkri atvinnuleit (economically inactive mobile citizens), hafi rétt á tilteknum félagslegum greiðslum. Tillagan felur í sér að viðkomandi aðildarríki geti krafist þess að þessir aðilar hafi löglega búsetu í landinu í samræmi við ákvæði tilskipunar 2004/38 (búsetutilskipunin) til að geta fengið sérstakar félagslegar greiðslur sem ekki eru iðgjaldsskyldar (non-contributory cash benefits), sem einnig teljast vera félagsleg aðstoð í skilningi tilskipunar 2004/38. Byggist tillagan á niðurstöðum Evrópudómstólsins í fjórum dómsmálum. Með því að breyta ákvæðum reglugerðanna er talið að meginreglurnar verði skýrari og gagnsærri hvað þetta varðar. Samkvæmt framvinduskýrslunni virtist samstaða um að breyta þurfi reglugerðunum í þessa veru en vinnuhópurinn lagði þó til tiltekna breytingu á tillögu framkvæmdastjórnarinnar. Þá virtist breið samstaða hafa náðst um þann hluta tillögunnar er lýtur að ákvæðum um flugáhafnir og útsenda starfsmenn sem og nokkur önnur ákvæði.  Ráðið komst að pólitískri niðurstöðu 23. október 2017 um þá kafla í tillögu framkvæmdastjórnarinnar (1) sem snúa að jöfnum rétti borgara innan ESB, sem eru utan vinnumarkaðar (economically non-active citizens), til félagslegrar aðstoðar (social assistance) við dvöl í öðru ESB-ríki og (2) reglur um almannatryggingar í tilviki útsendra starfsmanna. Pólitísk niðurstaða náðist í desember 2017 um bætur vegna langtímaumönnunar og fjölskyldubætur. Í júní 2018 náðist samkomulag um atvinnuleysisbætur og ýmis ákvæði og samþykkti ráðaherraráðið (vinnu- og félagsmálaráðherrar ESB) fullt samningsumboð er tók til allrar tillögunnar (full general approach) í júní 2018.Vinnu- og félagsmálanefnd Evrópuþingsins skilaði áliti sínu með skýrslu í nóvember 2018 þar sem lagðar voru til margvíslegar breytingar við upphaflegu tillöguna. Eftir þríhliða fundi náðist bráðabirgðasamkomulag milli formennsku ráðsins og Evrópuþingsins en í mars 2019 hafnaði ráðherraráðið málamiðlunartillögu Evrópuþingsins. Evrópuþingið ákvað að framhaldið yrði í höndum næsta þings sem tók við málinu eftir kosningarnar í maí 2019. Ákveðið var að halda áfram með málið haustið 2019 og hefja þríhliða viðræður að nýju. Þríhliða viðræður aðila árið 2020 leiddu ekki til niðurstöðu og hefur viðræðum verið haldið áfram árið 2021.Portúgal fór með formennsku í ráðherraráðinu fyrri hluta ársins 2021 og fékk þá nýtt umboð frá aðildarríkjunum til að hefja viðræður að nýju við Evrópuþingið. Nýja umboðið varðaði fyrst og fremst þau atriði sem eru útistandandi og óeining er enn um en ekki stóð til að taka upp þá kafla tillögunnar sem bráðabirgðasamkomulag hefur náðst um. Stefnan var því að einbeita sér að þeim þremur atriðum sem ekki hafði náðst samkomulag um.   Samkomulag náðist ekki í formennskutíð Portúgal og tók Slóvenía sem fer með formennsku seinni hluta ársins 2021 við málinu. Áherslan er áfram á sömu atriðin sem enn eru opin, en þau varða aðallega skyldu til að tilkynna fyrir fram um útsendingu, atvinnuleysistryggingar, þ.m.t. tímabilið sem krafist er áður en starfslandsreglunni er beitt, útflutning bóta fyrir þá sem sækja vinnu yfir landamæri og réttindi þeirra sem starfa í fleiri aðildarríkjum.Í ráðherraráðinu hefur verið óeining um málið sem tengist fyrst og fremst þremur atriðum, þ.e.: Skylda að tilkynna fyrir fram um útsendingu. Hér er um að ræða að skylt verði að senda tilkynningu fyrir fram til ESB ríkisins sem farið er til vegna tímabundinna starfa þar (útsendur starfsmaður). Á eyðublaðinu sem fylla skal út á m.a. að koma fram hvar vinnuveitendagjöld og tryggingagjöld skuli greidd. Þetta hefur verið gagnrýnt og þykir íþyngjandi og skrifræðislegt. Það er því talið að opnað verði fyrir möguleika á undanþágu fyrir viðskiptaferðir og styttri vinnuferðir sem er þó óljóst hvað þýði.  Atvinnuleysistryggingar. Hér er um að ræða atvinnuleysistryggingar einstaklinga sem búsettir eru í öðru ESB ríki en þar sem þeir eru tryggðir (vinna, starfslandið). Nú er talið rætt um að tryggingarétturinn eigi að færist yfir hafi viðkomandi verið tryggður samfellt í sex mánuði, án hlés. Þetta er talið auka réttindi þeirra sem sækja vinnu yfir landamæri. Einnig er rætt um lágmarks starfstímabil áður en unnt verði að beita samlagningarreglunni en framlenging greiðslu bóta við atvinnuleit í öðru ESB ríki virðist nú ekki mikið til umræðu.Störf í fleiri ríkjum (pluriactivity). Hér er um að ræða tryggingastöðu og réttindi þeirra sem vinna samtímis eða samhliða í fleiri en tveimur ESB ríkjum og þegar fyrirtæki eru með starfsemi í fleiri en einu ríki.  Varðar málið það viðmið er styðjast beri við þegar ákveðið er hvaða ríki skuli teljast lögbært ríki, þ.e. aðferð til að ákveða hvar sé miðstöð meginhagsmuna. Það er ætlað til að styrkja vinnu ríkjanna gegn svokölluðum „póstkassafyrirtækjum“. Viðmiðið um vinnutíma í hverju ESB ríki um sig hefur valdið vandkvæðum í aðildarríkjunum og er talið að leggja eigi til að það falli brott.Í október 2021 höfðu margir tæknilegir fundir verið haldnir undir formennsku Slóveníu en framangreind álitaefni eru enn óleyst. Viðræðum um önnur atriði í tillögunni virðist hins vegar lokið og að pólitísk bráðabirgðaniðurstaða hafi náðst þar. Þau atriði sem bráðabirgðasamkomulag liggur fyrir um tengjast eftirfarandi þáttum: Langtímaumönnun. Það verði sett sameiginleg skilgreining á langtíma umönnunarbótum. Í viðauka verði skráðir bótaflokkar hvers aðildarríkis. Aðildarríkið þar sem viðkomandi telst tryggður veiti langtíma umönnunarbætur í peningum og endurgreiði umönnunarbætur í fríðu sem veitt er af búsetuaðildarríkinu.Fjölskyldubætur. Greint verði á milli peningabótum í foreldraorlofi (bætur sem ætlað er að koma í stað tekna þegar um uppeldi barns er að ræða) og allra annarra fjölskyldubóta. Tvenns konar útreikningur verði á mismunarfjárhæðinni (sbr. C-347/12).Jöfn meðferð. Vísað verði til nánar tiltekinna dómsúrlausna Evrópudómstólsins (Brey, Dano, Alimanovic, Garcia-Nieto ofl.) í skýringarákvæðum við reglugerðina. Ýmsar breytingar. Ferli endurkröfu milli ríkjanna vegna ranglega greiddra bóta verði aðlagað að tilskipun 2010/24. Nýr lagagrundvöllur til að auðvelda greiningu á svikum og villum með því að skiptast reglubundið á persónupplýsingum milli aðildarríkjanna til að greiða fyrir gagnasamsvörunSamkvæmt framangreindu má telja líklegt að endanleg niðurstaða verði töluvert breytt frá upphaflegu tillögu framkvæmdastjórnarinnar sbr. COM(2016) 815.VI. viðauki við EES-samninginnAlmannatryggingareglugerðir ESB með viðaukum hafa verið felldar í heild sinni undir EES-samninginnn. Sérákvæði og bókanir ríkjanna eru í viðaukunum við reglugerðirnar.   Reglugerðirnar eru tilgreindar í VI. viðauka við samninginn. Þær eru því EES-reglugerðir.  Reglugerðir (EB) nr. 883/2004 og nr. 987/2009 voru felldar undir EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 sem gekk í gildi árið 2012. Með ákvörðuninni var allur þágildandi VI. viðauki felldur brott og nýr settur í staðinn, með aðlögun vegna Íslands, Noregs og Liechtenstein við viðauka almannatryggingareglugerðanna sem kemur fram í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar.Ennfremur hefur ráðherra sett reglugerðir um gildistöku almannatryggingareglugerðanna hér á landi, sbr. hér reglugerðir nr. 442/2012 og nr. 443/2012. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar og almannatryggingareglugerðirnar ásamt viðaukum eru fylgiskjal með reglugerð ráðherra. Almannatryggingareglugerðum (EB) nr. 883/2004 og nr. 987/2009 hefur fram til þessa (2021) verið breytt sex sinnum frá árinu 2012 og í hvert sinn hafa ráðherrar á málefnasviðinu sett reglugerðir um gildistökuna hér á landi.Ákvæði reglugerðanna gilda um samræmingu almannatryggingakerfa milli Íslands og annarra EES-ríkja og varða mikilvæg réttindi þeirra sem fara á milli ríkjanna, þ.m.t. í atvinnuskyni, hvort heldur er tímabundið eða varanlega. Hér er m.a. um að ræða fólk á vinnumarkaði, lífeyrisþega, ferðamenn og námsmenn. Á grundvelli ákvæða reglugerðanna greiðist m.a. áunninn elli- og örorkulífeyrir samkvæmt lögum EES-ríkis úr landi til annars EES-ríkis sem og sjúkrakostnaður íslenskra ferðamanna og lífeyrisþega sem fellur til í öðru EES-ríki.Almannatryggingareglugerðirnar taka til löggjafar um m.a. sjúkrabætur og bætur vegna vinnuslysa, bætur vegna meðgöngu og fæðingar, örorkubætur, bætur vegna elli, atvinnuleysisbætur og fjölskyldubætur. Þannig taka þær til löggjafar og málaflokka sem fellur nú undir málefnasvið þriggja ráðuneyta hér á landi. Hér má nefna lög um sjúkratryggingar, fæðingar- og foreldraorlof, almannatryggingar, skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og atvinnuleysistryggingar. Mismunandi er hvernig kveðið er á um eða vísað til ákvæða EES-samningsins og annarra milliríkjasamninga í viðkomandi lögum.Áhrif tillögunnar verði hún samþykktLíklegt má telja að endanleg niðurstaða verði töluvert breytt frá upphaflegu tillögu framkvæmdastjórnarinnar, m.a. hvað varðar þau þrjú mál sem erfiðast hefur reynst að ná samkomulagi um. Þar sem óljóst er hversu víðtækar breytingar verða gerðar á almannatryggingareglugerðunum að lokum er erfitt að leggja mat á áhrifin á þessu stigi og hvort þær kalli á lagabreytingar hér á landi. Það liggur þó þegar fyrir að óska þarf eftir aðlögun í nýju viðaukana sem gert er ráð fyrir að bætist við almannatryggingareglugerðirnar og semja þær bókanir. Ennfremur er talið að breyta þurfi lögum um atvinnuleysistryggingar verði þær tillögur sem varða breytingu á ákvæðum almannatryggingareglugerðanna um greiðslur atvinnuleysisbóta og uppsöfnun réttinda samþykktar. Mikilvægt er að fylgjast áfram vel með þróun málsins  þar sem reglugerðir á þessu sviði eru felldar undir EES-samninginn í heild sinni og hafa mikil áhrif á réttindi og skyldur borgaranna og íslenska stjórnsýslu á þessu sviði auk þess sem breytingarnar kunna að leiða til þess að breyta þurfi íslenskum lögum. Fylgst var með undirbúningi tillögunnar eftir því sem unnt var frá því að endurskoðun reglugerðarinnar hófst. Einkum hefur verið fylgst með málinu í gegnum starf framkvæmdaráðsins um samræmingu almannatryggingakerfa  sem starfar á grundvelli reglugerðanna, en Ísland hefur þar áheyrnaraðild og sækir fulltrúi félagsmálaráðuneytisins fundi þess í Brussel. Þá fylgist EFTA-vinnuhópurinn um almannatryggingar með málinu. Frá því að tillagan var birt í desember 2016 hefur hún verið til umfjöllunar á fundum vinnuhópsins og hefur tillagan verið greind sem forgangsmál í starfsáætlunum hópsins. Kynning var í utanríkisráðuneytinu á stöðu málsins í október 2015. Einnig er fylgst með þróun málsins í gegnum samvinnu við önnur Norðurlönd. Norðurlandasamstarf á þessu sviði er öflugt og mikilvægt fyrir Ísland. Er tillagan nú reglulega á dagskrá norrænu almannatrygginganefndarinnar. Þá er talið líklegt að taka þurfi upp Norðurlandasamninginn um almannatryggingar verði almannatryggingareglugerðunum breytt til samræmis við fyrirliggjandi tillögu framkvæmdastjórnarinnar.Forgangslisti ríkisstjórnarinnarTillagan hefur verið á forgangslista ríkisstjórnarinnar frá 2018 og þar skráð á ábyrgð félagsmálaráðuneytis. Í forgangslista ríkisstjórnarinnar árið 2020  segir:Fyrir liggur tillaga um breytingar á ákvæðum almannatryggingareglugerðanna, einkum hvað varðar rétt til atvinnuleysisbóta við för milli ríkja, bætur vegna langtímaumönnunar, almannatryggingar útsendra starfsmanna og aðgengi fólks sem ekki er virkt á vinnumarkaði að bótum við dvöl í öðru ríki. Fylgjast þarf vel með þróun málsins og niðurstöðu þess til að geta betur metið áhrif tillögunnar hér á landi verði hún samþykkt, þ.m.t. á innlenda löggjöf t.d. hvað varðar þörf á lagabreytingum, á réttindi fólks sem nýtir sér frjálsa för og á útgjöld ríkissjóðs.