Reglugerð (ESB) 2020/1208 um umgjörð, framkvæmd og úttekt á bókhaldi Íslands yfir losun og bindingu gróðurhúsalofttegunda. - 32020R1208

Almennt:
Reglugerð (ESB) 2020/1208, sem hér er til greiningar, inniheldur ítarlegar útskýringar og reglur um hvernig aðildarríki Evrópusambandsins (ESB) skulu halda bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda í samræmi við regluverk ESB fyrir Parísartímabilið, þ.e. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/1999 (e. Governance Regulation), reglugerð (ESB) 2018/842 (e. Effort Sharing Regulation - ESR) og reglugerð (ESB) 2018/841 (e. LULUCF Regulation). Reglugerð þessi, sem er framkvæmdarreglugerð sett á grundvelli reglugerðar (ESB) 2018/1999, fellir úr gildi framkvæmdarreglugerð (ESB) nr. 749/2014, sem var sett á grundvelli reglugerðar (ESB) nr. 525/2013.

Reglugerð (ESB) 2020/1208 inniheldur ítarleg ákvæði um skyldur varðandi upplýsingagjöf sem mælt er fyrir um í reglugerð (ESB) 2018/1999, en sú reglugerð nær bæði yfir upplýsingar um orkumál og loftslagsmál. Skv. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 269/2019 voru eininugis þau ákvæði reglugerðar (ESB) 2018/1999 tekin upp í EES-samninginn sem varða loftslagsmál. Ekki hefur þó verið unnin ítarleg greining hjá Umhverfisstofnun hvað reglugerðina varðar.

Reglugerðir (ESB) nr. 525/2013 og nr. 749/2014 voru ekki teknar upp í EES-saminginn fyrir skuldbindingartímabil Kýótó-bókunarinnar en Ísland var hins vegar skuldbundið skv. 4. gr. tvíhliðasamnings milli Íslands og ESB til að vinna samkvæmt reglugerð (ESB) nr. 525/2013 og þeim gerðum sem settar voru á grundvelli hennar. Var reglugerð (ESB) nr. 525/2013 innleidd að stærstum hluta með reglugerð nr. 520/2017 um gagnasöfnun og upplýsingagjöf stofnana vegna bókhalds Íslands yfir losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis úr andrúmslofti. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 269/2019 voru síðan tiltekin ákvæði reglugerðar (ESB) nr. 749/2014 tekin upp í EES-samninginn, með þeirri aðlögun þó að ákvæðin ættu einungis við um EFTA-ríkin að því er varðar framkvæmd á reglugerð (ESB) 2018/842. Var þetta gert til að tryggja að EFTA-ríkin framfylgdu á réttan hátt tilteknum ákvæðum um skil á upplýsingum á grundvelli reglugerðar (ESB) 2018/842.

Í reglugerð þessari felast því að stærstum hluta reglur sem unnið hefur verið eftir áður í tengslum við bókhald Íslands yfir losun og bindingu gróðurhúsalofttegunda þó þær hafi ekki að öllu leyti verið að finna í íslenskri löggjöf.

Í greiningu þessari verður farið yfir efnisatriði reglugerðar (ESB) 2020/2018 og sérstaklega vakin athygli á þeim breytingum og nýju reglum sem áhrif hafa á vinnslu losunarbókhalds Íslands. Verður vísað til ákvæða reglugerðar (ESB) nr. 749/2014 til samanburðar þar sem við á.

Kaflar I og II:
Í kafla I er að finna ákvæði um gildissvið og skilgreiningar. Kafli II, sbr. 4., 5. og 6. gr., inniheldur ákvæði um aðlögun ríkja, uppboð og fjárhagslegan og tæknilegan stuðning við þróunarlönd. Ákvæði kaflans vísa til ákvæða reglugerðar (ESB) 2018/1999 sem ekki voru tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 269/2019 og verður því ekki fjallað nánar um kaflann í greiningu þessari.

Upplýsingar um bráðabirgðatölur, losunarbókhald og bókfærða losun:
Í kafla III, sbr. 7.–25. gr., eru reglur um upplýsingagjöf varðandi skil á bráðabirgðatölum (e. approximated greenhouse gas inventories), losunarbókhald (e. inventories) sem og bókfærða losun (e. accounted emissions).
• 7. gr. fjallar um að aðildarríki skuli skila bráðabirgðatölum fyrir alla geira losunarbókhaldsins, með skiptingu á milli losunar sem fellur undir reglugerð (ESB) 2018/842 (ESR) og losunar sem fellur undir tilskipun 2003/87/EB um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS). Einnig ber að lýsa helstu ástæðum breytinga á milli losunar áranna X-1 og X-2. Umhverfisstofnun hefur skilað bráðabirgðatölum árlega.
• 8. gr. inniheldur almennar reglur um hvernig skal skila losunarbókhaldi, bæði tölum og skýrslu. Eina breytingin sem gerð er hér m.v. reglugerð (ESB) nr. 749/2014 er sú að ekki verður lengur krafa um að skila upplýsingum úr skráningarkerfi fyrir losunarheimildir (e. the Union Registry) varðandi losunarheimildir á skuldbindingartímabilum Kýótó-bókunarinnar (svokallaðar SEF-skýrslur, e. Standard Electronic Format).
• Í 9.-19. gr. reglugerðarinnar eru reglur um þær viðbótarupplýsingar og gögn sem skulu fylgja losunarbókhaldinu og hvort upplýsingar eigi að koma fram í töluskrá og/eða í landsskýrslu (e. National Inventory Report), en reglur þessar eru að mestu leyti sambærilegar þeim í reglugerð (ESB) nr. 749/2014. Þær viðbótarupplýsingar sem hér um ræðir eru eftirfarandi:
– 9. gr. felur í sér upplýsingar um ástæður endurútreikninga á milli losunarbókhaldsgerðar á yfirstandandi ári (X) og árinu á undan (X-1) fyrir losun áranna 1990, 2005 og X-3. Hér er nýmæli að gera þurfi gera grein fyrir endurútreikningum fyrir losun árið 2005, til viðbótar við 1990 og X-3.
– 10. gr. felur í sér upplýsingar um stöðu á athugasemdum frá fyrri úttektum á vegum UNFCCC og ESB.
– 11. gr. felur í sér upplýsingar um aðferðafræði og losunarstuðla fyrir lykilflokka (e. key categories) í losunarbókhaldi ESB. Hér er bent á að framkvæmdastjórninni ber að senda aðildarríkjunum árlega skrá yfir þá aðferðafræði og losunarstuðla fyrir lykilflokka sem notaðir voru við skil losunarbókhalds árið á undan (sbr. „Part 1“ og „Part 2“ í viðauka IX).
– 12. gr. fjallar um óvissumat og heildstæðni (e. completeness).
– Skv. 13. gr. skal skila upplýsingum um vísa (e. indicators) og er um að ræða nýja kröfu hvað varðar Ísland. Útreikningar á viðkomandi vísum gætu krafist samstarfs á milli Umhverfisstofnunar, Orkustofnunar og/eða Hagstofu Íslands, en ekki er gert ráð fyrir að um umfangsmikið verkefni sé að ræða.
– 14. gr. felur í sér upplýsingar um vottaða losun sem fellur undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir skv. tilskipun 2003/87/EB.
– 15. gr. felur í sér samanburð á losunartölum tiltekinna loftmengunarefna (NOx, NMVOC, CO og SO2) sem skilað er á grundvelli 3. mgr. 26. gr. reglugerðar (ESB) 2018/1999 annars vegar og á grundvelli tilskipunar (ESB) 2016/2284 (þaktilskipunar loftmengunarefna) hins vegar. Vert er að nefna að unnið er að upptöku tilskipunar (ESB) 2016/2284 í EES-samninginn.
– 16. gr. felur í sér samanburð á losunartölum frá F-gösum og upplýsingum sem skilað er til ESB á grundvelli 19. gr. reglugerðar (ESB) nr. 517/2014 um flúoraðar gróðurhúsalofttegundir. Umhverfisstofnun bendir á að reglugerð (ESB) nr. 517/2014 var innleidd í íslenska löggjöf með reglugerð nr. 1066/2019 með þeirri aðlögun að 19. gr. reglugerðar (ESB) nr. 517/2014 gildi ekki hér á landi, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 160/2019.
– 17. gr. felur í sér samanburð á losunartölum vegna eldsneytisnotkunar og upplýsingum sem skila skal á grundvelli reglugerðar (EB) nr. 1099/2008 um hagskýrslur um orkumál. Reglugerð (EB) nr. 1099/2008 var innleidd í íslenska löggjöf með reglugerð nr. 777/2016 um gildistöku og innleiðingu titekinna gerða Evrópusambandsins á sviði hagskýrslugerðar.
– 18. gr. felur í sér upplýsingar um breytingar á landsbundnum losunarbókhaldskerfum (e. national inventory systems) og/eða skráningarkerfinu sem orðið hafa frá skilum ársins á undan.
– 19. gr. felur í sér upplýsingar um losun sem fellur undir reglugerð (ESB) 2018/842 (ESR).
• 20.-24. gr. reglugerðarinnar eru nýjar en fjalla einnig um viðbótarupplýsingar sem fylgja skulu með losunarbókhaldinu. Samkvæmt ákvæðunum skal skila árlega tölulegum upplýsingum vegna uppgjörs (þ.e.a.s „accounting“) í tengslum við reglugerð (ESB) 2018/842 (ESR) og reglugerð (ESB) 2018/841 (LULUCF-R). Þær upplýsingar eiga að vera í samræmi við ákveðin sniðmát.
– 20. gr. fjallar um upplýsingar um loknar millifærslur skv. sveigjanleikaákvæðum 12. og 13. gr. reglugerðar (ESB) 2018/841 á ári X-1.
– 21. gr. fjallar um upplýsingar um loknar millifærslur skv. 5. gr. reglugerðar (ESB) 2018/842 á ári X-1, en í þeirri grein kemur fram hvaða sveigjanleiki er í boði fyrir ríki til að að standast skuldbindingar sínar skv. 4. gr. reglugerðar (ESB) 2018/842, þ.m.t. að fá lánaðar, geyma eða millifæra losunarheimildir á milli ríkja. Einnig er í boði fyrir aðildarríkin að skila sömu upplýsingum mánaðarlega á meðan uppgjöri stendur (eftir úttektir ársins 2027 fyrir tímabilið 2021-2025 og ársins 2032 fyrir tímabilið 2026-2030).
– 22. gr. felur í sér upplýsingar um áætlaða notkun sveiganleikaákvæða skv. 4. og 5. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar (ESB) 2018/842.
– 23. gr. felur í sér upplýsingar um það hvernig tekjur af millifærslum skv. 6. mgr. 5. gr. reglugerðar (ESB) 2018/842, voru notaðar.
– 24. gr. fjallar um bókfærða losun og bindingu frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt skv. tiltekinni flokkun og aðgerðafræði sem notuð verður við uppgjör.
– Um nánari upplýsingar um framangreind ákvæði í reglugerðum (ESB) 2018/842 og 841 vísast til upplýsingablaða Umhverfisstofnunar um þær gerðir.
• 25. gr. reglugerðar þessarar kveður á um samstarf og samhæfingu á milli framkvæmdarstjórnarinnar og aðildarríkja við gerð losunarbókhalds ESB. Í greininni er sett fram ný krafa um að aðildarríki sem endurskila losunarbókhaldsgögnum til UNFCCC (e. inventory resubmission) skuli senda framkvæmdastjórninni yfirlit með helstu breytingum eða leiðréttingum sem gerðar voru, innan viku eftir endurskil.

Landsbundin losunarbókhaldskerfi:
Kafli IV., sbr. 26.-29. gr. fjallar um landsbundin losunarbókhaldskerfi (e. national inventory systems) og er nýr m.v. reglugerð (ESB) nr. 749/2014, þó að ákvæði um slík kerfi í samræmi við reglur UNFCCC sé í 5. gr. reglugerðar (ESB) nr. 525/2013. Með kaflanum eru settar skýrari og ítarlegri kröfur um hvernig eigi að koma á fót og starfrækja landsbundin losunarbókhaldskerfi, m.a. hvað varðar virkni losunarbókhaldskerfanna sem og skipulag, undirbúning og stjórnun losunarbókhaldsins (e. inventory planning, preparation and management).
• 26. gr. kveður m.a. á um að tryggja skuli fullnægjandi getu losunarbókhaldskerfisins m.t.t. stofnanaumgjarðar, lagaumgjarðar og verkferla, svo verkefni skv. 27.-29. gr. verði framkvæmd tímanlega. Einnig skal tryggja tæknilega hæfni starfsfólks.
• 27. gr. fjallar um skipulag við gerð losunarbókhalds, og eru gerðar kröfur um að skilgreina og skipta ábyrgðinni hvað varðar mismunandi þætti við vinnslu bókhaldsins, t.d. hvað varðar val á aðferðafræði, gagnasöfnun, útreikninga, gagnavistun og gæðaferla. Ennfremur er kveðið á um að aðildarríki skuli íhuga ferla fyrir formlega umfjöllun og samþykkt (e. official consideration and approval) losunarbókhaldsins áður en því er skilað, sbr. d-lið 1. mgr. 27. gr.
• 28. gr. fjallar um undirbúning fyrir vinnslu losunarbókhaldsins og inniheldur lista yfir mismunandi þætti sem ber að skipuleggja og halda utan um. Hér á landi er nú þegar starfað eftir þessum reglum að vissu leyti; en endurskoða og betrumbæta þarf gæðaferla, meðal annars m.t.t. samræmingar/samþættingar mismunandi stofnana, m.a. Umhverfisstofnunar, Landgræðslunnar og Skógræktarinnar, sem og að koma í framkvæmd rýni á sérstökum geirum bókhaldsins af hálfu viðeigandi aðila sem ekki koma beint að vinnslu þess. Í því sambandi skal leggja sérstaka áherslu á lykilflokka og þá flokka þar sem aðferðafræði hefur breyst verulega frá skilum ársins á undan.
• 29. gr. fjallar um stjórnun losunarbókhaldsins en kveðið er á um að allar upplýsingar og gögn skuli geymd í skjalasafni, og séu aðgengileg úttektaraðilum eftir þörfum.

Ítarleg úttekt:
Kafli V, sbr. 30.-34. gr., fjallar um málsmeðferð og tímaáætlun fyrir ítarlega úttekt framkvæmdastjórnarinnar (e. comprehensive review) sem muna eiga sér stað árið 2027 fyrir losun árin 2021-2025 og árið 2032 fyrir losun árin 2026-2030. Helstu breytingar sem felast í kafla V í reglugerð þessari m.v. reglugerð (ESB) nr. 749/2014 eru eftirfarandi:
• Ítarleg úttekt mun einnig ná yfir losun og bindingu frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt. Um er að ræða mikilvæga breytingu þar sem úttekt skv. 32. gr. reglugerðar (ESB) nr. 749/2014 náði einungis yfir losun á beinni ábyrgð stjórnvalda (e. effort sharing).
• Tímalínan fyrir úttektina, eins og hún kemur fram í viðauka XXII. reglugerðar þessarar, er aðeins breytt frá því áður. Framkvæmdastjórnin mun senda skýrslur með endanlegum niðurstöðum úr ítarlegri úttekt í lok ágúst 2027 og 2032, sbr. 32. og 34. gr.
Ákvæði 31. gr. reglugerðarinnar, sem fjallar um hvenær og hvernig tæknilegar leiðréttingar (e. technical corrections) eru framkvæmdar og viðmiðunarmörk marktektar (e. threshold of significance), og 33. gr. um samvinnu á milli aðildarríkja og úttektaraðila, eru óbreytt m.v. reglugerð (ESB) nr. 749/2014.

Upplýsingar um stefnur, aðgerðir og framreikninga:
Kafli VI í reglugerð þessari, sbr. 35.-38. gr., fjallar um kröfur vegna skila á gögnum og skýrslu varðandi stefnur, aðgerðir og framreikninga sem ber að skila annað hvert ár skv. 18. gr. reglugerðar (ESB) 2018/1999.
• 35. gr. reglugerðar þessarar er nýmæli og kveður á um að við skilin skuli nota rafræna gagnagátt (e. e-platform) framkvæmdastjórnarinnar.
• 36. gr. kveður á um að upplýsingum varðandi landsbundið kerfi fyrir stefnur, aðgerðir og framreikninga (e. national systems for policies and measures and projections) sé skilað á töfluformi skv. viðauka XXIII. Greinin er uppfærð m.v. samsvarandi grein í reglugerð (ESB) nr. 749/2014, sbr. 20. gr. hennar, en bæst hafa við kröfur um frekari upplýsingar um samspil á milli landsbundins losunarbókhaldskerfis fyrir stefnur, aðgerðir og framreikninga annars vegar og landsbundins losunarbókhaldskerfis fyrir sögulega losun hins vegar, sem og um upplýsingar um formlegt samráð og samþykki á landsbundna kerfinu fyrir stefnur, aðgerðir og framreikninga. Einnig hafa bæst við kröfur um upplýsingar um viðeigandi stofnana- eða kerfisskipulag vegna skuldbindinga ESB gagnvart UNFCCC (e. domestic implementation of the EU‘s nationally determined contribution) og um lýsingu á samráðsferli við hagaðila.
• 37. gr. kveður á um að tölulegum upplýsingum og skýrslu sé skilað um framreikninga og stefnur. Bætt hefur verið við tilmælum um að skila skuli fyrirfram-mati („ex ante“) og eftir-á-mati („ex post) fyrir losun og bindingu frá LULUCF, ef slíkt mat er fyrir hendi, sbr. töflu 2 í viðauka XXIV., til viðbótar við mat á losun sem fellur undir ETS-kerfið og sameiginlega ábyrgð stjórnvalda (ESR). Einnig er beðið um þær upplýsingar sem fáanlegar eru varðandi hreinan ávinning (e. absolute benefit) og ávinning sem ekki tengist mildun gróðurhúsalofttegunda (e. non-GHG mitigation benefits). Einnig er sett fram ný krafa um að upplýsa skuli um áætlaðar viðbótarstefnur og -aðgerðir (e. planned additional policies and measures). Vert er að nefna að 37. gr. inniheldur einnig ákvæði um skil á upplýsingum varðandi uppfærslur á langtímaáætlunum (e. long-term strategies), sbr. a.-lið 2. mgr., sem ber að skila skv. 15. gr reglugerðar (ESB) 2018/1999, en sú grein var ekki tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 269/2019.
• 38. gr. reglugerðar þessarar kveður á um að tölulegum upplýsingum og skýrslu sé skilað um framreikninga varðandi losun og bindingu. Helsta breyting ákvæðisins m.v. reglugerð (ESB) nr. 749/2014 er að gera skal sérstakan greinarmun á losun sem fellur undir reglugerð (ESB) 2018/842, losun sem fellur undir tilskipun 2003/87/EB og losun og bindingu sem fellur undir reglugerð (ESB) 2018/841. Þá bætist tafla 1b við í viðauka XXV. við reglugerð þessa sem krefst þess að framreiknuð losun og binding í LULUCF sé jafn ítarleg og fyrir sögulega losunarbókhaldið, sbr. töflu 5a, sem skilgreind er í reglugerð (ESB) 2018/841. Einnig er tafla 5b í sama viðauka ný, en hún tekur saman heildarlosun og bindingu LULUCF yfir fimm ára tímabilin 2021-2025 annars vegar og 2026-2030 hins vegar. Að auki bætast við tvær töflur, tafla 6 og tafla 7, þar sem taka þarf saman upplýsingar um næmisgreiningu (e. sensitivity analysis) og hvernig það var framkvæmt. 38. gr. kveður einnig á um að notast skuli við samræmd gildi fyrir lykilbreytur fyrir framreikninga, a.m.k fyrir olíu-, gas- og kolainnflutningsverð, sem og kolefnisverð sem fellur undir ETS-kerfið. Framkvæmdastjórnin gefur út lista sem inniheldur fyrrgreind gildi fyrir lykilbreytur.

Gildistaka:
Reglugerð þessi tekur gildi 1. janúar 2021.